我国自然保护地居民权益保障的制度设计

山东师范大学 曾彩琳副教授

　　山东师范大学曾彩琳副教授主持的中国法学会部级法学研究课题阶段性成果，分析了我国自然保护地居民权益受损现状及受损原因，并提出了加强我国自然保护地居民权益保障的对策建议。

　　一、自然保护地居民权益受损现状

　　(一)经济利益受损

　　自然保护地大多位于偏远山区，居民“靠山吃山，靠水吃水”，对自然资源有着很强的依赖性。这些地区一旦被划归为自然保护地，居民就不能再在其中从事采药捕猎、伐木开矿等活动，这实际上否认了居民对保护地自然资源的使用权，直接导致居民经济收入下降。此外，一些保护地建成并开展保护后，野生动物种群数量发展较快，现有保护地面积难以满足所有野生动物对食物、活动空间的要求，野生动物如越出保护地进入社区，将给居民的农作物、林作物等财产造成一定程度的破坏。

　　(二)人身安全受损

　　自然保护地受保护动物除损坏居民财产外，还常出入社区伤害居民人身甚至造成居民死亡，使自然保护地居民人身安全受到极大威胁。而依据《野生动物保护法》等法律，保护区内某些动物是受保护动物，居民不能对其捕捉、猎杀，在此种情形下，如何保障居民的人身安全、如何补偿居民因受动物伤害而产生的损害，这是立法无法回避的问题。

　　(三 )文化利益受损

　　有些保护地不仅生物多样性资源丰富，而且蕴含着丰富的民族文化、宗教文化等文化资源，自然保护地的设立不仅会打乱当地居民沿袭了几十年甚至几百年的居住方式、生活习惯，还可能造成在此环境中形成的独特文化的消失。

　　二、我国自然保护地居民权益受损的法律原因分析

　　我国当前立法主要强调对自然保护地的建设和管理，而在保护地居民权益保障方面仍存在较大的缺失，具体表现在：

　　(一)管理制度不清晰，不利于居民主张权利

　　在我国，各种不同类型的自然保护地所属的管理部门不同，如环境保护行政主管部门负责综合管理自然保护区，林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区;建设主管部门负责风景名胜区的监督管理工作，其他有关部门按照相关职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。这种多级别、多部门的自然保护地管理体制在实际中容易造成相互扯皮、推诿，有利可图时各部门争先恐后，出现问题时却无人去管。同时，我国还经常发生自然保护区、风景名胜区、森林公园等“你中有我，我中有你”的重复建设现象。同一个地域有多个头衔，多个部门都可以介入，这又加剧了自然保护地管理机关权力的冲突。

　　(二)参与制度不健全，不利于居民表达自己的利益诉求

　　长期以来，我国自然保护地在管理上实行的是一种封闭式的管理模式，管理只是当地政府和相关管理部门的事，保护地居民被排斥在外，他们只是被动的接受者，必须服从来自管理者的安排，不能充分发出自己的声音。虽然在某些法律法规中有关于自然保护地设立时要听取各方面意见，与居民进行协商的规定，但这种协商、听证在现实中往往流于形式，公众的意见很难发挥决定性的作用。并且，这种协商或听证也仅限于自然保护地的设立，对居民如何参与自然保护地的管理，及时表达自己的利益需求，却未有明确规定。

　　(三)补偿制度不明确，不利于受损居民受偿

　　对遭受人身或财产损害的保护地居民的补偿，现行法律大多只作原则性规定，难于实际操作，不利于受损居民受偿。例如，《风景名胜区条例》第11条规定，“风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿”，但对于由谁补偿、如何补偿却未作明确规定。

　　(四)利益分享制度不完备，不利于协调保护地与当地居民关系

　　随着人们对自然保护地地位和作用的逐步认可和重视，其蕴含的巨大经济利益也越来越受到关注。保护地能否得到有效的保护，在一定程度上取决于保护地利益相关者利益分享的公平性和合理性。保护地的利益相关者众多，不仅包括当地政府、保护地管理机构、保护地经营机构、社会公众等，也包括本土居民。而长期以来，由于片面强调保护地建设和保护的重要性，保护地居民的权利没有得到应有的重视，保护地居民承担了不应由其承担的保护地的建立成本，却没有获得对等的利益分享，这对于保护地居民是不公平、不合理的，也易导致当地居民对保护地建设产生敌对情绪。

　　(五)救济制度不完善，不利于救济居民权益

　　景区居民权益受损后，一方面，可要求主管部门解决。但由于我国风景名胜区管理机构众多，各部门从自身利益出发，往往互相推脱，这使处于弱势的景区居民权益难以得到救济;另一方面，景区居民也可向法院寻求司法救济。但是，目前在景区居民与景区经营者、管理者间的纠纷处理上，仍适用普通程序，诉讼程序繁杂、审理时限长，成本较高，这让许多景区居民望而却步。

　　三、我国自然保护地居民权益保障的制度设计

　　(一)理顺管理制度

　　对于我国自然保护地管理机构存在的重复建设、多部门职能交叉重叠等现象，一方面，应根据各自的资源条件、功能对自然保护区、风景名胜区、森林公园等进行明确定位，整顿彼此重合的现象，避免一个区域身兼数职;另一方面，对自然保护地设立专职机构实行统一、垂直管理，以避免因多部门管理而出现条块分割、各自为政的局面。

　　(二)明确居民参与制度

　　居民参与不应是走过场的咨询式参与或象征性参与，而应是一种实际的、全方位的参与。不仅要吸收居民参与日常的事务性工作，更要吸收居民参与管理、决策，建立起保护地和社区共同管理的体制。在具体构建居民参与机制时可考虑：第一，在保护地管理机构中吸收一定比例的保护地居民加入;第二，吸收保护地居民参与经营;第三，建立保护地居民利益代言机构。

　　(三)完善损失补偿制度

　　1.明确补偿的主体

　　按照“谁受益、谁补偿”原则，补偿主体从根本上说应是社会大众，但社会大众是不确定的多数人，因此需由代表大众的国家来具体负责补偿。《野生动物保护法》第14条虽规定了因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，但是没有明确规定是由省级、市级、县级还是乡镇政府负责补偿。“当地政府”的界定不清，导致实际操作过程中补偿义务主体不明，在需要给保护地居民补偿时，各级政府往往相互推诿，“依法踢皮球”。因此，为使“当地政府”的补偿责任能切切实实承担起来，就必须将补偿责任落实到某一级别的政府或政府具体部门身上。

　　2.拓宽补偿的经费来源

　　对补偿经费不足问题，可以参照国际通行的做法，通过多种渠道来筹措补偿经费，不仅地方政府要投入专门的资金用于补偿，国家也应专门拨款用作补偿基金，同时还可广泛吸纳社会各方面的资金。

　　3.实现补偿方式多样化

　　价金补偿应是最主要、最实用的补偿方式。除此之外，也可根据不同自然保护地的特点，给予当地居民以个性化的补偿，如进行技术补偿，为受损地区提供技术服务，培养技术人才，提高受损居民的生产技能;进行政策补偿，为受损地区居民提供低息贷款或税金优惠;为居民提供就业机会，扩大其收入来源等。

　　(四)健全利益分享制度

　　1.确立自然保护地居民利益分享的基本原则

　　这是保护地居民参与利益分享的重要依据。在保护地居民参与利益分享的过程中，必须坚持公平、合理的总原则。在处理具体问题时，还可根据实际情况适用平衡兼顾原则、投入与收益对等原则、沟通协商原则等。

　　2.确认自然保护地居民利益分享的主体地位

　　这是保护地居民参与利益分享的前提。要切实保障自然保护地居民利益，首先应从制度上承认保护地居民对保护地各种经济利益的分享权，并且认可他们在利益分享上享有一定程度的优先权。

　　3.明确自然保护地居民可分享的经济利益范围

　　这是保护地居民参与利益分享的条件。一个合理的利益分享机制必须明确保护地内包括哪些经济效益，其中哪些又是可以为相关利益主体所共同分享的。

　　4.确定自然保护地居民参与利益分享的方式

　　这是保护地居民参与利益分享的根本途径和保障。保护地居民参与利益分享的方式可以灵活多样，如允许居民在不损害保护地内生态资源的前提下继续使用当地某些自然资源、将一部分保护地门票收入分配给当地居民或者用来进行社区公益性建设、利用自然保护地的优势发展相关产业以增加居民经济来源等。

　　(五)完善权利救济制度

　　首先，完善行政救济制度。由于保护地居民所面临的侵权者往往是处于强势地位的政府部门及其意志代表的保护地管理机构，按照通常的“须经行政复议或行政诉讼”的维权程序，程序复杂且成本昂贵，很难实现保护地居民的维权，因此还应考虑设计一套快捷高效、成本低廉的保护地纠纷解决机制，使受损害的居民权利得到恢复，利益得到补救;其次，简化司法救济程序。通过缩短审限、降低案件受理费、减少举证责任等方式，提高保护地居民寻求司法救济的积极性。