依靠法治方式实现基本公共服务均等化

西南政法大学经济法学院 黄茂钦教授

　　【要报要点】作为一项重要的社会治理方案和经济转型策略，“基本公共服务均等化”体现了我国在面对风险社会中的民生困境时所作出的制度回应。本期《要报》提出，目前，我国在基本公共服务均等化的法治建设方面取得了一定的成绩，也存在一些问题。要实现基本公共服务均等化的法治愿景，尚需形构法治化的运行机制，以此推进基本公共服务均等化的法治建设。由此，方能实现基本公共服务均等化的法治之道，增益全体公民的民生福祉。

　　西南政法大学经济法学院黄茂钦教授的研究成果《依靠法治方式实现基本公共服务均等化》，分析了如何依靠法治方式实现基本公共服务均等化，提出一些对策建议。

　　一、基本公共服务均等化的法治化解读

　　1.“基本公共服务均等化”的学理诠释

　　“基本公共服务均等化”就是在全球进入风险社会后，政府为化解本国社会发展中的民生困境而作出的制度回应。“基本公共服务均等化”是一项具有中国特色的时政话语和法律术语，国际上虽然有此具体做法，但鲜见使用这一概念，因此，它是公共政策和法律体系中一个典型的“地方性知识”。关于何为基本公共服务均等化，笔者认为，可从事实与价值两个层面加以理解：从事实层面看，基本公共服务均等化意味着通过多方供给机制、按照一定的标准向公民提供满足其生存和发展基本需求的公共服务。从价值层面看，基本公共服务均等化旨在确保全体公民在享有满足其生存和发展基本需求的公共服务时的机会均等，旨在使全体公民能够更多更公平地分享到基本公共服务带来的福祉。

　　2.“基本公共服务均等化的法治化”基本内涵

　　“基本公共服务均等化的法治化”意味着基本公共服务的各个相关领域都能够在法律的规范下促使国家履行相应的责任，同时，确保公民平等地行使相应的权利。在基本公共服务均等化的法治化要件中，特别值得注意的是公民在宪法和法律上的权利以及国家在宪法和法律上的责任。

　　其中，与公民享有基本公共服务均等化有关的权利具体化为受教育权、劳动就业权、社会保障权、健康权、住房权、特定条件下获得物质帮助权等，这些基本权利对于每一个公民来说都是根本性的、不可或缺的，其本质是宪法和法律上的人权，具有人权的普遍性、不可剥夺性、不可分割性等特征;但与此同时，这些基本权利的享有和行使又是受到限制的，因为“如果不在某种程度上限制人作为单个个体所享有的那些权利，人作为生活共同体成员所享有的权利就只能停留在规范状态，成不了现实”(雅克•马里旦语)。另一方面，国家在基本公共服务均等化领域要履行宪法和法律上的责任。作为一种宪法责任，其前提是国家承担着对基本权利的“实现的义务”。这些宪法义务首先在宪法上得到确认，随后，通过国家采取必要的立法、行政、司法措施转化为法律义务，从而保证相关权利在最大可能的限度上得到实施。

　　二、基本公共服务均等化的法治实践：基于中国语境的考察

　　在当下中国，基本公共服务均等化的法治实践反映在以下两个方面。

　　1.全国视域下基本公共服务均等化的法治实践

　　为解决基本公共服务非均等供给的问题，我国主要采取了硬法与软法兼收并举的混合法治理策略。其中，相关的硬法规范体系由特定基本公共服务领域内以国家强制力保证实施的法律法规构成，如《义务教育法》《社会保险法》《促进就业法》等硬法规范在促进基本公共服务均等化过程中发挥着重要作用。与此形成互补的是，相关的软法规范体系由特定基本公共服务领域内不能运用国家强制力保证实施、但仍然具有某种约束力的法规范构成，如《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》《中国社会工作协会章程》《国家级福利院评定标准》等。

　　我国在基本公共服务均等化法治建设领域取得的成绩也是有目共睹的。目前，我国的基本公共服务领域已经形成了软硬兼济的混合法治理格局，一些标志性的硬法如《社会保险法》《义务教育法》等得以制定和实施;更为显著的成绩是，大量的软法规范成为促进基本公共服务均等化的主要法治依据，例如，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》这部软法规范明确了基本公共服务的概念和范围、基本公共服务国家基本标准、创新供给模式的主要政策措施;各地制定的促进基本公共服务均等化的省级软法规范数量迄今已达八部，这些软法规范反映出各地结合实际情况作出了富有特色的制度性安排。

　　2.地方视域下基本公共服务均等化的法治实践

　　就各地促进基本公共服务均等化的硬法规范而言，其运行的特点表现在以下几个方面：其一，各地促进基本公共服务均等化的硬法规范旨在落实对应的全国性立法，以确保本地区特定基本公共服务项目均等化目标的实现。其二，由于在某些基本公共服务领域缺乏全国性立法，因此，相应的地方性基本公共服务硬法规范也较为欠缺，这需要加强该领域的全国性立法，或由地方先行制定相应的法规、而后推进全国性立法。其三，各地基本公共服务领域的地方性硬法规范对《国家基本公共服务体系“十二五”规划》这一软法规范的体现程度不尽相同，基本公共服务领域的地方性硬法规范的发达程度与经济发展水平并不具有正相关的联系。其四，各地促进基本公共服务均等化的硬法规范立法目标的实现得益于“服务型执法”“服务型司法”的推行。

　　就各地促进基本公共服务均等化的软法规范而言，其运行具有以下几个方面的特点：其一，各类软法规范普遍存在于基本公共服务各个领域，在其中发挥着积极的作用。其二，地方性基本公共服务软法规范形成了层级丰富的制度体系。其三，以哈特的“规则论”观之，第一性的“权利—义务”规则和第二性的“权力—职责”规则构成了基本公共服务软法规范的基本结构。其四，各地基本公共服务软法规范的效力取决于行为人的自愿性遵守、习惯性遵守或受制性遵守。其五，地方性财政软法对于地方基本公共服务的供给具有重要的制度保障作用，其主要是通过基本性软法规范与特别性软法规范相结合的方式在基本公共服务供给中发挥财政支持的作用。

　　应当指出的是，基本公共服务均等化法治建设中存在着基本法缺乏、立法层次较低、实体法不完善、程序法滞后、监管制度和救济制度不健全、地方基本公共服务均等化法治实践有待推进等问题，这些问题有待在今后的法治建设中加以完善。

　　三、以“法治化”运行机制实现基本公共服务均等化的法治愿景

　　1.完善与基本公共服务均等化有关的立法机制

　　在与基本公共服务均等化有关的立法机制方面，涉及行政法、经济法、社会法等多个法律部门。以经济法领域为例，应通过制定《公用事业法》明确公用企业提供基本公共服务的权利和义务，通过基本公共服务项目的法定化促进公民基本权利的法典化，通过完善《竞争法》改进基本公共服务供给中的竞争机制，通过完善“产品安全法”保证公共产品的供给质量，通过完善“区域经济协调发展法”促进各地基本公共服务供给能力的协调发展，通过完善“产业法”促进与基本公共服务供给有关的产业发展，通过完善《政府采购法》规范政府采购公共产品和公共服务的行为，通过制定《财政基本法》《财政转移支付法》为基本公共服务均等化提供公共财政法制保障，通过完善《预算法》使得公共服务生产信息披露和公共服务采购服从《预算法》的约束。在此基础上，制定《基本公共服务均等化促进法》，以此统领和规范基本公共服务的供给、享用及相应的法律责任问题。

　　2.完善与基本公共服务均等化有关的行政机制

　　在与基本公共服务均等化有关的行政机制方面，应着眼以下几个方面的工作：一是不断健全基本公共服务均等化的决策制度，完善科学民主依法决策程序；二是健全基本公共服务均等化法律规范的制定和发布程序以及评估和清理制度；三是加强与基本公共服务均等化有关的执法工作建设，健全行政执法程序，规范执法监管行为；四是加强与非政府组织、企业、公民在基本公共服务均等化领域的合作治理；五是强化基本公共服务供给中的行政监督和问责，增强行政监督效能；六是完善与基本公共服务有关的行政复议制度和行政诉讼制度。

　　3.完善与基本公共服务均等化有关的司法机制

　　在与基本公共服务均等化有关的司法机制方面，可从以下几个方面加强工作：一是立足于涉及基本公共服务均等化问题的绝大部分案件发生在基层的实际，加强基层人民法庭、基层检察室、基层司法所的建设；二是在对涉及基本公共服务均等化问题的案件性质、繁简程度进行综合考量的基础上，通过实施小额诉讼制度、探索行政案件简易程序等措施简化办案程序；三是针对与基本公共服务均等化有关的纠纷易发多发的情况，建立多元纠纷解决机制;四是通过降低诉讼收费、减免诉讼费用、规范律师收费等办法降低当事人诉讼成本；五是针对经济困难的公民或者特殊案件当事人等群体开展法律援助，帮助公民凭借法律援助维护自身享有基本公共服务的合法权益。