通过权利保障推进文化政策的法治化

中央财经大学法学院 于文豪

　　一、文化政策法治化是法治建设的重要内容

　　重视文化事业和产业政策的法治化，强化政策的程序性和正当性，应当成为文化法治建设的重要内容。改革开放以来，我国对文化建设重要性的认识日渐深化，十八大报告更是将文化建设上升到国家战略的高度，文化建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设共同构成国家建设的“五位一体”。与此同时，我国对文化建设规律性的把握逐步科学，如十五届五中全会提出“文化产业和文化事业应分类建设”、十八届三中全会提出“深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务和文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”等。尤其是认识到“文化的健康发展离不开文化法制建设”。早在1999年，文化部就颁布《文化立法纲要》，并指出“要在2010年形成以专项文化法律和行政法规为骨干，以部门规章和地方性文化法规为配套的有中国特色社会主义文化法律框架”。在这种立法规划的促动下，我国文化法制建设取得了长足的进步，在调整文化社会关系和文化管理的重要领域，初步做到了有“法”可依。但不可否认，我国文化法制建设尚处于起步阶段，还远不能满足文化建设的现实需要，在调整国家文化生活的规范体系中，政策还占据主导地位，在文化执法实践中，依“法”行政的意味还不充分。2006年颁布的《关于深化文化体制改革的若干意见》要求“健全文化法律法规和政策体系，加强文化立法，通过法定程序将党的文化政策逐步上升为法律法规”，十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》更是明确提出，加强文化法制建设，提高文化建设法制化水平。因此以法学的视角和法治的思维来审视文化政策，实现文化政策法治化便成为文化法制建设的实践课题。

　　二、以基本权利为基础实现文化政策法治化

　　文化基本权构成文化政策法治化的根基。我国宪法中的文化基本权可以分为四种类型，即文化表现权、文化保障权、文化平等权、文化参与权，它们共同构成文化政策法治化的规范依据。

　　1 、文化表现权是核心诉求。 文化表现权是指人们进行文化创造的权利，它构成国家文化发展和人们文化生活的“源头活水”。没有文化表现权的充分实现就不可能有文化的创造性发展，也就不可能有国家文化软实力的提升和人们文化需求的有效满足。从法学的视角来看，文化产品和服务的创造过程实际上就是公民文化表现权的实现过程。从权利的进路上来说，文化表现权排斥人们形式的“干预政策”，哪怕这种干预是为了“鼓励某一文化的发展”。同时，从文化的国家性上来说，文化是多元属性的统一体，它不仅仅具有个体属性，还具有社会属性;不仅具有自由权利的属性，还具有政治效应和意识形态功能，对文化表现权的“干预”是必要的。文化表现权尤其不能逾越一个社会共同遵守的人伦秩序的底线。文化政策的制定不仅要关注公民文化表现权的实现，也应关注与之相对应的责任。

　　2 、文化保障权是关键所在。 文化保障权是指公民所具有的享受国家基本文化产品和服务的权利。我国宪法虽然没有直接提及文化保障权，但国家改善人民的文化生活、提高人民的文化水平、发展文化事业的基本文化政策无疑是以公民的文化保障权为逻辑起点的。

　　文化产业政策应以鼓励文化的多元性为侧重。 文化产业旨在追求多样化、个性化发展，满足不同人的不同需要。文化产业的多元性发展客观要求它具有开放性。唯此，才有利于文化产业的更新与发展。文化产业的开放性要求它以市场为导向，只有以市场为导向的文化产业才能实现文化的多元化发展。多元化和开放性的文化产业发展离不开市场经济环境，文化产业政策的有效实施需要与市场因素相结合。这就决定了国家在文化产业领域的“辅助性地位”，即在文化产业领域，国家与市场应当划分明确界限，市场具有主导地位，国家处于补充地位，国家的作用应保持在必要的限度内。当然，文化产业政策鼓励文化的多元性并不意味着放任多元性。文化产业虽然以追求经济效益为侧重，但也不能忽视文化本身所具有的的政治效应和社会效益。因此，在文化产业领域，应当坚持市场主导、政府监督的政策范式。

　　文化事业政策应以文化的先进性为侧重，维护国家和社会的整体利益。 就我国而言，文化事业作为一个社会主流思想和核心价值体系的反应，对社会共同的价值追求和利益诉求起到重要作用。保障文化事业的先进性就是要保障文化事业政策贯彻并落实社会主义核心价值观。我国社会主义核心价值体系是社会主义性质，其根本宗旨是为我国广大人民群众利益服务，在文化事业政策制定中坚持社会主义核心价值体系也就能够实现公共文化的先进性。

　　为保证文化事业的先进性，文化事业政策应该坚持政府主导的政策范式。文化事业为什么不能选择以市场化为导向的道路?众所周知，市场以资本运作为前提、以追求利益最大化为导向，市场化道路的缺陷是非常明显的，它会导致文化事业“屈就”市场需求，极有可能使文化事业的“低俗化”，消解文化事业所有秉持的先进性。因此，文化事业政策法治化首先应当明确文化事业究竟应当走一条什么样的道路，在国家主导与市场主导之间，应选择前者还是后者抑或二者的结合?国外针对这一问题形成了以美国为代表的“新自由主义文化范式”和以德国为代表的“民族认同文化范式”两种不同的文化范式。20世纪70年代，“有限税收”和“自由市场”的理念受到许多社会精英的赞赏，形成了新自由主义流派，主张公共物品和集体等概念已然成为逝去的传统，取而代之的是强调个人权利和个人责任的价值观。新自由主义不提倡公共财政支持文化事业发展，认为不能适应市场的文化表达压根不属于这个社会。与此相反，在欧洲人混合经济的精神里，他们认为许多的艺术表达形式不能放进大众市场里，否则就会中毒。可见，欧洲人利用公共资助为文化表达提供了市场之外的选择。这种资助加强了艺术表达的自由，大大地丰富了他们的文化生活。而美国严重地依赖市场，把市场作为文化的仲裁者有时限制了选择。因此，文化事业建设应以政府和公共财政为主导。当然，主张政府主导并不意味对文化事业实行行政垄断。在文化事业领域应坚持以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与的政策范式。

　　3 、文化平等权是核心目标。 文化平等权是指每个个体、每个群体，特别是处于弱势的个体和群体都有平等表现自己、享受文化产品和服务、参与国家文化生活的权利。文化产业政策在保障国家文化产业效益最大化这一目的的前提下，应力求实现政策对象之间的平等。例如，为解决文化企业融资难的问题，2010年3月26日，文化部、广电总局、新闻出版总署等九部委联合发布了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，这是我们国家第一个金融全面支持文化产业的指导性文件。为贯彻《意见》，文化部与银行之间签订了数项文化产业合作协议，确实解决了大中型文化企业融资难的问题，但却使得更多的中小文化企业的融资变得更加困难。“部行”协议作为文化部干预文化产业的重要政策措施，但由于很多中小民营文化企业进入不了国家文化部所列的“名单数据库”，导致文化产业发展融资政策不能惠及广大的中小企业，丧失了应有的公平性和公正性。因此，文化产业政策在注重差异性的同时，应保障其基本的平等性。当然，文化产业政策以目的为导向，可以做出针对部分文化企业的倾斜，我们并不能苛求其像法律那样追求“人人平等”。

　　文化事业政策应当尤其关注不同区域、不同群体之间在文化权益方面的平等。我国目前的文化事业建设存在严重的不公平问题，对弱势群体、西部欠发达地区以及少数民族的文化事业政策还存在比较严重的政策缺位现象，尤其是，城乡之间的公共文化服务存在严重的失衡。因此，从国家层面出台导向性政策，加大财政投入，使公共文化服务资源更多向弱势群体、少数民族，尤其是西部、农村倾斜，是实现公共文化产品和服务均等化的必然要求，也是“共享改革发展成果”的应有之义。

　　4 、文化参与权是基本方向。 参与国家文化生活是任何民主社会形态下公民的一项基本权利。不论在文化产业领域还是在文化事业领域，文化政策均应保障公民的文化参与权。文化产业政策应市场为导向，内在的需要在政策制定过程吸收公众的意志。政策在将民意具体化的过程中应当充分听取利益相对人、相关人以及公众的意见。对于重大文化决策还应经过专家论证、公开听证、征求意见等程序。对于后者，由于政策是规定法律尚未规定或因条件不成熟而不宜由法律调整的内容，因此政策的制定者要尤为谨慎，尤其是要注重“由民做主”，实现决策过程的民主化。

　　尽管在文化事业领域应坚持政府主导的政策范式，但公众需要什么样的公共文化，政府应该举办哪些公共文化活动?这些均要求在公共文化决策过程中吸收公众意见。国家开展文化事业的最终目的是为了实现公众的文化需求，文化事业政策应保障并实现公共文化需求表达。而公共文化需求表达是一个世界性的难题，在我国体现的尤为明显。在计划经济时期，人们的公共文化需求取决于国家的计划和安排。尽管在市场经济比较发达的当下，以文化事业得由政府主导为由，文化主管部门忽视公众文化参与权、通过“拍脑袋”进行文化决策的现象仍然非常普遍，导致文化事业政策与人们实际的公共文化需求严重脱节。因此，在文化事业政策的制定过程中，也应当注重公众文化参与权的实现。