税收信息管理法制创新研究

项目主持人：张怡

　　本项目《税收信息管理法制创新研究》分作五大部分，各部分研究的问题自成体系，但又形成了密不可分的内在逻辑联系，从整体上构成税收信息管理法制建构亟待解决的问题。

　　一、“税源联动”多部门信息共享法律规则设计

　　(一)存在的问题

　　随着社会经济的发展，新兴产业的兴起，交易方式日趋复杂化，税务机关税源监管的难度也越来越大，仅凭税务机关一己之力，已难以完成税收征管任务。我们通过对重庆市奉节县物流业税收情况的调查发现税收流失严重存在多方面原因，其中最重要的原因在于，由当地地税、运管、交警、公安、海事处等部门为主的税源联动管理机制因运行中存在多方面障碍，未发挥其该有的作用，对税源未进行全方位监管。同时，经济全球化的发展，使得国内各地区之间以及与其他国家之间的经济交易日趋活跃，税源监管的范围不再局限于某一地区，需在全国范围内调动其他部门的力量，协助税务机关进行税源监管。

　　通过充分调研对我国目前涉税信息分布、“税源联动”多部门信息共享现状进行了梳理，从中发现的问题是：我国涉税信息分布在工商、公安、国土资源、住建部、银行、社保、审计、海关及交通运输等部门，目前《税收征管法》尚缺多部门信息互联互通操作细化规则，尽管有些地方政府出台地方规章并设置了相应机构，由于规章级次低，地方政府管辖权局限，结果有始无终。

　　(二)“税源联动”信息共享困难的原因

　　除技术性障碍之外，最为重要的还是部门利益作怪以及行政隶属关系没有理顺。

　　(三)对策建议

　　通过研究，我们认为：一方面，必须从相关法规和政策性文件规定的角度理顺行政隶属关系，树立“一盘棋”思想(这是本项目研究之外的问题，在此不展开讨论);另外一方面，主要从《税收征管法》立法技术技巧上细化规则条文。重点包括：(1)根据信息传递规律，从信息提交、信息使用、信息反馈、信息保管四个步骤构建涉税信息传递规则;(2)为信息传递规则良好运转要建立协调、监督以及补偿等涉税信息程序运行保障规则，促使各部门诚实履行信息共享义务;(3)信息共享主体以及纳税人充分参与法律程序规则的制定以体现税收程序正义;(4)建议从纳税人涉税保密信息，以及纳税人涉税非保密信息的角度，构建“税源联动”多部门信息共享的保密规则。

　　二、涉税信息采集的权限和程序法律规则设计

　　(一)存在的问题

　　由于近年来全国税务行政复议案件始终保持18%左右的增长幅度，且复议维持率低、诉讼败诉率高的特点非常明显，案由共同点是税务机关征税过程中引用法律法规不准确、执法程序省略步骤、颠倒顺序、税收检查权和自由裁量权滥用等方面。为防止涉税信息采集中出现执法风险，必须进行涉税信息采集的权限和程序法律规则设计。

　　(二)亟需限权与制度设计的原因

　　税务机关作为公权力机关的一种，它们因为自身的特殊性而需要采集相应的涉税信息。但这并不意味着税务机关的权力可以不受任何限制。这既关系到所采集的“信息”是否真实可靠，又关系到相关当事人权利保障和义务地履行。

　　(三)对策建议

　　长期以来税务执法工作很大程度上围绕“任务治税”、“计划治税”进行，忽视了对我国应当建立起“信息管税”的基本理念且须与税收法治的理念相结合，针对上述问题，我们认为应从三大方面进行制度完善：其一，树立一种观念，税务执法必须在法定职权和职责范围内，符合法律对行政行为合法性、合理性的基本要求;其二，严格规范税务执法机关的几大权力，即：要求纳税人进行信息转送的权力;要求第三方进行信息报送的权力;对涉税信息进行审查评估的权力;对涉税信息进行监督检查的权力。其三，整体而言，我国涉税信息采集制度的设计应主要关注以下几个方面的程序设计，即：涉税信息的报送程序;涉税信息的纠正程序;涉税信息的检查程序。

　　三、 涉税信息管理中的相关法律规则设计

　　(一)问题及成因

　　由于我国目前纳税征管体系不健全，日常征管和税务检查手段匮乏，许多应税收益(特别是直接税收益)游离于制度之外。为此，需要探讨统一的纳税人身份识别规则，在纳税人身份识别规则(信用)基础上完善纳税人收入与支出信息系统;为确保信息安全的情况下消除信息孤岛，实现数据共享应在全国范围内建立涉税信息“云计算”共享平台，使税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源监控等各方面规则与之衔接;针对跨国公司(居民和非居民)的进出与投资形式的多样化，使得涉外税务信息的掌握和税收征管问题突显，需要研究新形势下有效防止避税的新规则。

　　(二)对策建议

　　1.纳税人身份识别规则设计

　　我国现有的纳税人识别规则比较复杂，存在专用的纳税人识别号标准、机构信用码、个人信用码、组织机构代码、国别代码、hs商品代码(10位)等身份识别标准，同一机构或个人往往会在实践中拥有数个身份识别码，税务机构对纳税人的识别障碍源于缺乏统一的纳税人身份识别规则，故税务机构在涉税信息管理过程中，往往会综合运用各种身份识别规则，这事实上加大了税收征管的难度。

　　我们认为可以考虑将上述复杂的划分归为两类：纳税人识别号和机构信用码，并进行规则设计。前者，纳税人识别号由国税总局统一开发软件予以解决;后者，机构社会信用代码，是从信用角度编制的用于识别机构身份的代码标识，以人民银行派发的结算账户开户许可证核准号为基础编制。

　　2.涉税“云计算”共享平台规则设计

　　在大数据时代背景下，电子政务发展进入信息融合的阶段，云计算平台融合性特点得到凸显。随着云计算服务的全球化繁荣和云计算技术的多维度部署，大量的涉税信息向云端迁移，涉税信息集中存储能够为给税务机构涉税信息存取提供了更为便利的途径(金税三期已在推进)。但另一方面，云计算的出现对税收信息管理所涉及的隐私、司法管辖、搜查令、电子数据取证和数据安全等带来了巨大的挑战，亟待法律制度的完善。

　　我们认为：首先，在税收信息管理所涉及的隐私问题上，应参照其他国家法律规定要求云服务商进行涉税信息加密，为税务机关和关联方提供密钥或解密数据，并严防纳税人恶意删除或篡改涉税信息的行为;其次，税务机关的税务信息管理权限必须经过法定授权，特别涉及管辖区域外的涉税主体信息，要依照国际税收征管协作的新标准设计必要的跨域合作规则;再次，云环境中涉税信息集中的存储使税务机构获得了寻找其认为具有价值信息的机会，但也宜引发对税务机构公权力滥用的担忧，因此在云环境下，必须建立与涉税信息管理更为契合的法律框架，具体包括：云环境下涉税信息管理的适用条件、云服务商的协助义务、云计算涉税信息管理监督与侵权救济条件等等;最后，涉税“云计算”平台制度应与现行税收征管制度(纳税申报、税务登记、税款征收和税务稽查等制度)相互衔接，纳入税收征管法的有机组成系统。

　　3.涉外非居民企业股权转让税收征管信息的规范设计

　　非居民企业股权转让所得税征管作为涉外税务信息的掌握和税收征管内容的重要一项，在税收征管中的核心难题是税源信息的来源——股权转让信息不对称制约了税收的有效征管。长期以来，税务机关有效获取信息的手段是依靠银行、外汇管理局在支付环节的协助把关。在“外转内”的情况，税收管理尚可以及时跟进，但对于“外转外”的各种情形，由于境内被转让股权的企业不及时报告，极易导致税源信息滞后或无法获取，从而使税款未能及时入库，甚至大量流失。因此，在强化所得税法的实施之外，还应对非居民企业股权转让税收征管信息制度障碍进行修正。具体表现在：对税源信息的报告反馈制度的修正、对非居民企业纳税申报制度的修正、非居民股权转让相关法规政策的修正等等。

　　四、涉税信息采集与管理中违规违法追责法律制度

　　针对涉税信息采集和管理过程中存在的违法行以及如何承担相应责任的问题，提出涉税信息采集与管理违法行为的四个构成要件，即：主体要件(适格的主体资格)、客体要件(侵害了税法所保护的法律关系)、客观要件(不履行法定义务的行为)和主观要件(给予故意或者过失)。与此同时，根据不同标准，对涉税信息采集与管理中的违法行为需要进行分类并严格遵循责任法定、过罚相当以及纳税人权利保障等原则进行追究，确保涉税信息采集与管理的法律责任能够在实施过程中，更具科学性、公平性。

　　五、税务信息管理中的配套法律制度设计

　　(一)问题及成因

　　涉税信息管理制度的建立涉及多个政府部门，已超出税务部门的职权范围，需由国务院履职协调，体现税权神圣意旨;在国家层面尚未普遍、彻底实施官员财产公开制度的情况下，税务部门掌握纳税人的财产信息，会遇到各种各样的阻力。为此，需要探讨以何种方式设计参考性法律规则，例如，以特别授权立法或增加附则条款等方式作出相应考据。

　　(二)对策建议

　　1.要解决税务部门在涉及官员税务信息采集上面临的渠道不畅问题，确保税务信息采集管理的公平性，就应完善官员财产申报与公开制度，努力打破官员等主体在财产信息上的“垄断”地位，将其全部财产纳入税法规制范畴，确保税务信息采集与管理工作全面覆盖;

　　2.鉴于我国纳税信用体系存在市场机制不健全、社会信用缺失等问题，需要逐步健全纳税人信用等级制度、欠税公告制度以及纳税信用制度等，并使之与社会信用体系有效衔接，实现征纳双方协力推进涉税信息采集与管理工作;

　　3.应尽可能地通过强化风险意识、有效识别风险、着力控制风险来确保国家税收利益的安全;

　　4.税收管理呈现市场化、专业化趋势的背景下，强化对税务代理问题的法律约束，明确其在税务信息报送、处置中的“注意义务”，充分发挥税务代理人在税务机关与纳税人之间的“信息桥梁”，推动税务信息管理体制的创新。