行政许可监督模式——以国家权力法治化的视角

彭涛 西北政法大学副教授

　　【要报要点】从我国现行行政许可法律制度来看，中国的行政许可监督模式是行政权力主导型，该模式有一些严重的弊端。基于对国家权力法治化的研究，国家权力无法完全法治化，而且法治本身有一定的限度，并不完美。因而对于行政权力主导型许可监督模式的完善并不是单纯的改变政府主导，而是在政府主导不变的情况之下，合理的引入第三方作为监督主体。最终形成政府作为主要的行政许可监督主体，而其它社会主体也能够对行政许可实施有力的监督。

　　西北政法大学副教授彭涛的研究成果《行政许可的监督模式——以国家权力法治化视角》，结合法治的局限性对我国行政权力主导型行政许可监督模式的弊端进行了分析，提出了一些对策建议。

　　按照《行政许可法》的规定，我国行政许可监督主要分为上级行政机关对下级行政机关的监督以及行政机关对被许可人的监督两种类型。无论那种监督都属于行政机关单一主体的监督。这两种类型的监督在一些规章中得到了一定的扩充，将行政许可的监督主体扩展到同级行政机关可以行政许可实施机关进行监督。还有中央部委的规定将行使行政许可监督权的主体进一步扩展至一些事业单位。事业单位通常不属于行政机关，但是在部委的事业单位可以接受部委的委托行使一定的行政职权。

　　因此，无论是《行政许可法》的规定，还是规章的扩展，行政许可的监督都是基于行政权力的行使而进行的，中国的行政许可监督模式实质上是“行政权力主导型”。许可的监督模式是行政许可监督是否有效的根本问题，该问题解决不好则许可监督制度存在先天缺陷从而导致监督无力。

　　一、行政权力主导型行政许可监督模式存在的缺陷

　　(一)行政权力主导型行政许可监督立法过于概括

　　我国《行政许可法》中规定的行政许可监督比较原则概括，只是简单规定行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料。这些核查在实践主要体现为行政许可的发放机关对行政许可实施中的情况进行监督，这种原则性的规定在实践中存在效果不好等等问题，如我国的食品安全、环境污染等等体现的就是食品及环境方面的许可监督无力。

　　(二)行政权力主导型行政许可利益化趋向明显

　　行政权力监督具有国家强制性，行政权力主导型行政许可监督在国家强制性的保障下可以对行政许可获得者进行有效监督。但同时这种监督体系滋生了权权交易及权钱交易。同时在利益的驱使下政府权力的行使也丧失了合法公正性，行政审批变成了利益的代言词。行政审批改革能否成功的关键也就在于如何能够扭转政府权力利益化取向。行政许可监督是保证行政许可合法合理的屏障，但行政许可监督一度成为了行政许可整个过程中被忽略的部分，究其原因，行政许可的发放与设定要比行政许可的监督更能创造价值，并且行政许可要想获取更多利益，略去行政许可监督是最便捷的方法，同时重发放轻监督导致很多行政许可具有瑕疵。

　　(三)行政权力主导型的行政许可监督导致监督不力

　　行政机关的自我监督为主的行政许可监督难以起到合理判断许可合法正当性，层级之间的监督缺乏具体可操作的程序性规定，直接影响了行政许可监督的有效性。复议监督受不告不理的制约，针对个案可以起到纠错作用，难以成为行政许可监督常态，形成不了气候。行政主导型行政许可的监督双方都为行政机关，在监督过程中难免会出现睁一只眼闭一只眼的情况，加之利益分享导致行政许可的监督成为了过场。这种监督方式存在严重的暗箱操作，导致行政许可的审批开始肆意，侵害了法律的公正，也滋生了腐败。

　　(四)行政权力主导型的行政许可监督主体往往职责与权限不清

　　行政权力主导型的行政许可监督往往是由上级行政机关的某一个机构兼任行政许可监督主体，因而在权限上没有明确规定难于有效进行监督。如规定“办公厅、产业政策与法规司和驻部监察局分别负责对农业部实施的行政许可进行监督。办公厅负责对部内司局、部属事业单位及其他相关单位行政许可的受理、办理和回复工作进行指导和监督。产业政策与法规司负责对部内司局、部属事业单位行政许可的执行进行监督。驻部监察局负责对部内司局、部属事业单位及有关人员在实施行政许可中的违法违规行为进行党政纪责任追究。”在该规定中承担对农业部行政许可监督职责的机构有三个，分别是农业部办公厅、产业政策与法规司和驻部监察局。而就该条的规定来看，对于行政许可的监督主要承担者是农业部办公厅、产业政策与法规司两个机构。驻部监察局严格意义上来讲本身就不属于农业部的机构，不归属于农业部管理，因此农业部也无法让其承担更多的职责。农业部办公厅、产业政策与法规司两个机构各自有各自的规定职责，按照农业部网站上的说明，这两个机构的主要职责并不是对行政许可的监督，也没有法定的监督权力。只有赋予监督机构与其监督职能相适应的监督权力，才能充分发挥监督作用，实现监督目的。因此，农业部办公厅、产业政策与法规司两个机构对农业部的行政许可监督的效果可想而知。

　　二、化解行政主导型行政许可监督弊端的对策建议

　　(一)行政主导模式转化为多主体监督模式

　　从法治发达国家权力法治化的结果就是各种力量都可以在法治框架内对行政许可权力进行合法的监督。因此行政许可监督模式应当是一种多元力量监督的模式。各种力量都有发现行政许可违法的可能，只是各种力量提起监督的方式与程序不同。而不再是像我国目前以行政机关为主导的行政许可监督模式。多元主体监督的模式更能够解决我国目前行政许可监督面临的问题。从行政许可监督模式较为发达完善的国家经验来看，行政许可的监督模式也能够实现多元模式。如美国行政许可监管模式的一批多管。一个政府机构负责执照的发放和延续，但多个机构负责后续监管。如，国民银行由财政部货币监理办公室注册发照，而由货币监理办公室、关联储和联邦存款保险公司共同进行后续监管。加拿大也存在批管一体的行政许可监督体制，但是加拿大的许可发放机关却是多元化的，并不是行政机关一家垄断发放许可。如安大略省医学院(The College of Physicians and Surgeons of Ontario (CPSO))根据安大略省的医疗地方法规(Medicine Act，1991)处理一些当地的医疗事务，在该法规的ONTARIO REGULATION 865/93中规定可以由安大略省医学院发放该省注册医师执照，即发放行政许可。当许可的发放机关多元且许可的监督机关多元的时候，就能良好的处理许可和监管之间的关系。多元的监督能够解决行政主导型的许可监督所以产生的一系列问题。

　　(二)增加有专业技能的个体作为监督主体

　　对于行政许可的监督并不是一项只有行政机关才能完成的专业技术性活动，相反，有些许可正因为太过于专业而导致行政机关的监督可能不如一些专家的监督更为有效。因此一些具有特殊专业技术的专家可以作为监督主体对一些许可进行监督。在美国对行政许可的监督除了行政机关之外，一些专家也可以对某些技术性的许可进行监督。如美国密歇根州公共卫生厅心理委员会规章第R 338. 2510a规定持有个人有限许可的心理咨询师必需受到得到完全许可的心理咨询师的监督。这样通过某一技术性行业内部技术资格高的专业人员对技术资格低的专业人员的监督以防止有些技术性的许可中行政机关可能因为缺乏一定的专业技术而无力监督的现象出现。在美国对于一些涉及专业能力的许可，如心理咨询师等等，通常由具有该类许可的资深专业人士进行许可监督。如密歇根州心理委员会规章第R 338. 2510a 条要求获得有限心理咨询师许可的人必需在获得完全心理咨询资格的人的监督之下才能执业。这些监督主要集中于获得许可者是否按照专业要求进行执业。

　　其实，美国的这一作法在中国也是有一定的支持基础。让法制机构尤其是专职法制员提前介入处理存在难点的行政许可事项，是优化行政许可监督机制的一个好方法。当然只是在中国选择什么样的个人作为监督主体需要认真考虑。专职法制员难免让人觉得其与行政机关本身有说不清的利益纠缠关系。如果像美国那样由一些专家进行监督倒不失为一个良策。

　　(三)充分利用公众进行行政许可监督

　　真正有效的监督是公众监督，即全社会的公众都有监督的权力，都可以参与到对行政许可的监督中来。这样的监督是最有力量的监督。公众监督在监督过程中所起的重要作用一个多世纪以前美国政府领导就已经意识到，1899年美国国会通过《垃圾法》，在该法中规定，告发污染者的人有权得到所处罚金的一点五倍奖金，即使告密者正是为污染公司工作的人。正是通过公众以告密的方式向政府报告被许可者违反许可的行为，从而提高了监督的效果。

　　当然从最广泛的意义上来说，公众参与到行政许可的监督中来无疑是能够增加公共行政的效率，减少许可违法的现象。当今在现代社会仅仅依靠司法机关是难于完成对许可的全面监督的。只要社会追求相互冲突的目标——更高的行政效率、顾客满意、公民参与、个体宪法和法律权利的严格保护——公共行政与公众在互动过程中已经达到的平衡无疑是可靠的。