加强立法后评估的理论研究并促进理论的实际应用

孙晓东 华东理工大学法学院副教授

　　我国许多地方的人大常委会已经开展了各种形式的立法后评估活动，立法后评估制度已经成为了提高立法科学性和民主性的重要途径。系统与完善的立法评估原理是立法科学理论的丰富与发展，也是立法后评估实践活动的方向指引。从目前开展的立法后评估实践活动看，各地的立法评估活动采用的评估指标、评估方法以及评估结论的反馈程序并不相同;这可能是由于经费、评估对象等因素的地方差异性所导致;导致这种现象的更主要的原因在于：缺乏系统与完善的立法后评估理论对实践活动进行指引。在立法后评估制度的研究中，构建系统与完善的立法后评估理论并促进理论的实际应用具有重要意义。

　　华东理工大学法学院孙晓东副教授主持的中国法学会部级研究课题的阶段性成果认为，应将构建立法后评估一般指标体系、构建立法后评估的方法体系以及构建立法的环境影响评估理论作为完善立法后评估理论体系的重点问题。

　　一、构建立法后评估一般指标体系

　　立法后评估的一般指标体系的构建，是立法后评估理论的重要组成部分;科学的、具有可操作性的立法后评估一般指标体系，是开展立法后评估活动的重要基础之一。立法后评估一般指标体系是对法律法规质量进行评估的过程中所依据的通用标准，是立法后评估工作成功开展的基础。反映法律法规质量的标准要素是众多的，要根据科学的原则进行确立和选择。

　　法律法规是在社会系统中产生效果的，对法律法规效果的产生影响的因素是十分复杂的，对所有的影响因素都做出分析和评估是一件非常困难的事情。但是，这并不妨碍我们按照一定的原则，选取一定的指标，从而在一定程度上对法律法规的质量做出评估。在现有的技术范围内，与现有的经济和社会发展水平相适应，通过选择合适的指标，我们还是能够在很大程度上测量和分析法律法规的效果，从而对立法的质量做出评估。一般的讲，立法后评估的指标的确立，应该遵循如下原则：(一)适当性原则。确立立法后评估指标时，要遵循适当性的原则：第一，根据现有的经济和社会发展条件进行适当性选择。影响立法质量的核心价值是随着经济和社会条件的发展而变化的，不同的经济和社会条件会对立法质量的评估提出不同的要求，我们应该立足于现有经济和社会条件，进行价值取舍。第二，根据现有的技术条件进行适当性选择。影响立法质量的要素，根据现有的技术条件有的可以进行定量评估，有的可以进行定性评估，有的要素评估起来十分困难。我们要根据现有的技术条件，适当的选择那些对立法质量影响最为显著、最能反应立法质量情况的因素作为评估指标。(二)灵活性原则。立法后评估一般指标体系应当在最大限度上确定反映法律法规质量的通用标准，然而这个标准体系不应该是一个封闭和僵死的体系，而应该是一个灵活和开放的体系。在具体的立法后评估活动中，要根据特定的评估对象、评估方案和评估目的等因素，对一般指标体系的指标进行取舍、补充和修正。(三)可行性原则。定量化的指标可以清晰和准确的描述事物，因而定量化指标因其科学性和准确性成为了评估活动采取的重要指标。但是，在立法后评估活动中，并不是所有的指标都可以用数量化的方法进行描述，有些指标还要通过定性的方法进行描述。我们确定立法后评估指标的时候，要考虑到具体评估活动的可行性，既要确立定量化指标，也要确立定性化的指标。

　　一般指标体系是各种立法评估的通用指标体系，是从一般意义上对立法质量的描述，是具体评估活动和特定评估指标体系的方向性指引。分析指标体系的结构，是建立立法后评估一般指标体系的前提和基础。一般的讲，立法后评估一般指标体系的结构由维度、一级指标、二级指标、评估值等要素构成。指标是通过定量或定性的数值反应评估对象特性的要素，是评估活动进行的基本手段。指标是多层次的系统，立法后评估一般指标体系可以考虑设定一级指标和二级指标，在较为复杂的情况下可以考虑设定三级指标。一级指标是在某个评估维度中反应评估对象性质的基本要素，是评估对象性质的基本概括。一级指标一般性和抽象性较强，因此一级指标数量少，概括性强。二级指标是反应评估对象性质的具体要素，是对一级指标的具体描述和修正。二级指标主要有两个功能：第一，对一级指标的具体描述功能。二级指标是一级指标的具体化，是对一级指标的具体分解和描述。第二，对一级指标的修正功能。二级指标可以对一级指标评估中的不实情况和客观因素进行修正;通过设定二级指标也可以使得处在不同评估环境的同一评估对象位于同一评估起点上。基于同样的道理，在较为复杂的情形下，可以设定三级指标对二级指标进行具体化和修正。从上级指标和下级指标的关系上看，二者既是相互独立的、又是密切联系的：上级指标和下级指标都能各自独立的反应评估对象的性质，只不过相比较而言，上级指标概括性强、下级指标具体性强;上级指标和下级指标在一定意义上又是相互依赖的，上级指标依赖下级指标的细化，恰当的下级指标可以具体描述上级指标并修正上级指标。

　　二、构建立法后评估的方法体系

　　方法论体系的构建对于立法评估制度的完善有着重要的功能和意义。立法评估制度作为一个有机整体，目的、原则、程序、方法与标准等每一个因素确立的正确与否，都将影响评估的最终结果。在评估工作中，方法不得当直接会影响程序的具体实施，使评估的目的与原则失去意义。从技术型工具的角度看待立法评估的方法，其在某种程度上已成为社会变化的一种工具，有助于提高立法的时效性，及时发现并解决法律实施过程中遇到的各种问题;有利于改善立法的质量，加强法律法规的合理性与科学性，这些同时也都是立法评估制度所追求的最终目标。在立法评估实施过程中，方法的选择应该服从立法评估的原则、标准和目的，同时还要确保其规范性与科学性，不能局限于纯粹的技术性操作分析，也要注重为民众及各利益主体的民主参与和利益主张表达提供一定途径或渠道，这些既是评估方法得以有效实施的保证，同时也是立法评估制度得到长足发展的前提。

　　实践中采用的评估方法一般可归为三类：第一，数量化的评估方法。立法评估运用数量化评估方法，引入数学与统计学的分析工具，对评估的指标进行具体量化分析，对数据信息进行处理，使评估需求的信息，得到的结论更为精确客观，更有说服力，为法律法规的修改完善提供科学依据。第二，参与式的评估方法。作为一种评估理念，参与式评估更注重以评估对象为主体收集来的资料，符合现代民主法治的基本精神与原则。源自于社会学的参与式评估方式，其优点在于能把不同利益群体的声音融合在一起，有强大的资源整合功能，给法律评估工作带来极具价值的信息。第三，经济性的评估方法。采用经济分析的方法，把立法的成本与立法所获得的收益进行权衡比较，进而判断法律法规的经济性影响与可取性。这种分析方法要求得大于失，即要求立法获得的收益大于立法消耗的成本。

　　三、构建立法的环境影响评估理论

　　我国立法环境影响评估制度的体系化、专业化、技术化的发展，主要还是要依赖公权力机关主导的相关配套制度的成熟。第一，从当前的角度看，在现有的条件下，主要应将立法的环境影响评估制度作为我国立法评估制度的一个重要内容来研究和发展。第二，从长远的角度看，在条件成熟时，可以考虑将行政机关提出的法律草案及其制定的行政法规和规章的环境影响评估纳入到行政机关主导的环境影响评价制度中。地方立法过程中各环节工作对立法质量的影响，从地方立法过程的回顾总结来看立法质量。

　　在立法环境影响的成本和收益分析过程中，需要将环境影响货币化和量化，这的确是一件很困难的事情，但是通过合适方法的运用，还是能够在一定程度上达到目的。当环境影响可以和某些商品或产品的数量增加或减少联系在一起的时候，这些商品或产品的市场价格可以作为环境影响货币化或量化的依据。有时候情况可能更复杂，当环境影响间接地与商品或产品的部分价值产生联系的时候或者当环境影响与人类的非市场化利益联系在一起的时候，应该运用显性偏好的分析方法或隐性偏好的分析方法尽量将环境影响货币化或量化。当立法对环境产生积极影响时，增加的环境利益，货币化或数量化后，应该计入到收益之中;当立法对环境产生消极影响时，减少的环境利益，货币化或数量化后，应该计入到成本之中。在不需要对相关收益或成本进行货币化情形下,成本有效性分析提供了一种严格方法,以确认能够使资源得到最有效利用的管制选择。通常来说,成本有效性分析意在就同一重要结果,对一系列管制选择进行比较(如对湿地保护所增加的英亩数)，或者是将多种结果融为一个简单数值指标(如健康改进单位)。