《食品安全预防法律制度研究》成果要报

隋洪明

　　一、食品安全预防法律制度建设存在的问题

　　(一)食品安全预防理念的虚无

　　1、对食品安全预防的重要性认识不足

　　在我国，对于预防的认识还存在于极为肤浅的层面，其重要性没有在法律和现实生活中得到体现，理论界偏好于问题对策与弥补制度完善的研究，实务界热衷于“救火式”事件的处理，没有将主要精力投放于预防之中，将食品安全预防作为食品安全环境建设的重要内容。

　　2、食品安全预防理念的科学内涵没有得到提炼

　　没有界定食品安全预防理念的定义，抽象出食品安全预防理念的科学内涵，并成为食品安全制度的灵魂。相关研究既没有集思广益的专题性建言，也没有从大量的食品安全事件中归纳、提炼、抽象与升华，没有形成严密并能指导具体行动的理论体系。

　　(二)食品安全预防法律规范的不足

　　1、 《食品安全预防法》缺位

　　为解决日益严峻的食品安全问题，我国相关部门试图通过“弥补”的方式“有针对性”地制定了大量单行的食品安全法律法规，但却一直没有将《预防法》的制定与实施当做一项重要的工作，没有制定一部专门的《食品安全预防法》，没有将食品安全预防纳入用法律规范的议事日程，既反映了我国对于食品安全预防认识的的不足，也暴露出我国食品安全治理中的问题。

　　2、与食品安全相关具体条文规定零乱

　　《食品安全法》没有一个预防的条文，甚至没有一个“预防”的字眼，在其他相关规范中，无论是法律条文，还是行政文件，大多规定监督管理和法律责任的内容，几乎找不到食品安全预防的内容，没有将预防的内容纳入到法律体系与条文中去。

　　(三)食品安全预防具体应对措施的缺失

　　1、没有预防系统

　　由于理念的缺失和制度的不完善，我们在实务中没有建立起有效的预防系统，无信息警示制度与信息反馈机制，政府机关只有管理部门没有预防部门，经营者只有生产与销售活动没有警示预防行为，消费者只能被动接受危害或可能危害的结果，无法事前通过有效的信息对可能造成危害的食品说“不”，整个社会没有一个有机的相互联系的预防体系，导致我国的食品安全处于一种对危害完全开放的状态之下。

　　2、 没有预防制裁措施

　　按照现行法律制度的设计，制裁都是在事件发生之后并且通常是造成一定后果甚至是严重后果的情况下，才会承担相应的法律责任，受到相应的制裁，而对于没有按照相应的规范进行操作、没有履行法定程序、没有采取相应的预防措施等违反预防制度的行为，则没有制裁措施。

　　3、 没有预防责任

　　在现行责任体系下，我国法律是一种后果或称结果责任，虽然此种责任严格恪守责任条件，可以保证对违法者的“罚当其罪”，但在食品安全领域则有些“不合时宜”，无法适应食品安全形势的要求， 我国法律尚没有对预防责任做出明确的规定，无法对可能给他人的生命或人身造成损害的行为进行制裁，难以对生产销售危害人们身体健康的食品安全行为追究责任。

　　二、完善的对策建议

　　(一)重构食品安全治理理论体系

　　我国以食品安全监管为核心构建的食品安全制度为食品安全的监督、查处、追责提供了基本的保障，但面对复杂的食品安全问题，其缺陷与不足暴露无遗，现行监管制度非一朝一夕所能改变，政府的监管水平、监管作风也不可能在短期内有太大的提高，由于食品地位的特殊性、食品本身的特殊性和食品安全问题的特殊性，必须改变现行事后处理的主流食品安全治理思维模式，将预防重于监管理念贯穿于食品安全保障的始终。贯彻食品安全预防为主思想，将人权理论、成本理论、信息博弈理论等相关理论与食品安全预防相结合，将食品安全预防上升到人权保障的高度，丰富食品安全预防保障的理论体系。

　　(二)完善食品安全预防立法制度

　　基本法是法律体系的基石，没有预防基本法做统领的食品安全法律体系如同没有灵魂的僵体，徒有外形，而无内涵，预防法律制度的地位自然难以保证，无法在法律上得到应有的确认。为解决日益严峻的食品安全问题，我国相关部门试图通过“弥补”的方式“有针对性”地制定了大量单行的食品安全法律法规，但却一直没有将《预防法》的制定与实施当做一项重要的工作，没有制定一部专门的《食品安全预防法》，因此，必须加强预防立法，完善预防立法法律制度。

　　(三)转变政府部门的职责与职能

　　政府的主要职责应是着重构建预防制度，改变重监管、重处罚、轻预防的局面。保障食品安全是政府的当然职责，政府作为管理机构应该运用法律赋予的权力构建食品安全预防体系，保障人民群众获得放心、健康的食品安全环境。在具体路径的探索中，相应管理部门必须走出单一监管的管理模式，通过事前审查、事中监督和事后处罚建立预防体系，积极探索提高管理效率的途径，优化管理体制，从传统的事中监督转为事前预防，建立相应的预防制度，构筑食品安全防线。

　　(四)修正传统责任模式

　　以传统法律责任为核心的食品安全保障制度在食品安全事件频发的现实面前发挥的作用不断受到质疑，公民生命受害的不可逆转性和食品安全的特殊性决定必须在完善惩罚式法律制度的基础上构筑屏蔽食品安全风险的“防护墙”，在市场经济体制内，监管者、消费者以及生产经营者都有义务转变固有的思维模式走出“对抗、惩罚、索赔、推诿”的困境，在预防理念的指导下，共同构建保障社会共同利益的食品安全预防法律制度，改变事后处置的多输格局，实现事前预防的共赢。

　　(五)构建新型多元立体食品安全保障体系

　　在食品安全预防为主理念的指导下，从主体的角度规定政府预防，经营者预防，公众预防三方预防制度体系;从法律规范的角度构建食品安全预防基本法、食品安全预防行政法规和地方性法规以及行业标准为主体的体系;从具体措施角度完善并落实市场准入、标准优化、企业自律、信息公开、风险警示等预防制度。

　　(六)食品安全预防制度的主要内容

　　1、经营者预防制度

　　(1)生产前预防。生产前环节是食品安全链条的首要环节，为保证食品安全符合法律规定，企业必须在投产前对自己生产的食品进行风险评估，提出预防或者减轻对他人造成不良影响的对策和措施，并对可能造成的影响进行跟踪监测，生产前预防要求企业根据评价分析对原材料采购、原材料保管建立严格的鉴定验收制度，将食品安全风险消灭在萌芽之中，防患于未然。

　　(2)生产环节预防。在生产过程中，食品企业必须严格执行相应的法律法规，加强食品生产管理、卫生质量控制、一般性问题、现场品控管理等环节的预防与控制，有条件的企业严格按照ISO质量体系标准，规范生产经营，引入HACCP体系，保障食品安全生产硬件和软件两个方面达到规定标准，控制食品安全危害在产品或产品加工环境中的扩散，确保生产环节的食品安全风险降到最低。

　　(3)销售环节预防。销售环节是食品交付消费者的最后一环，经营者必须在进货渠道检查验收，承担严格的控制责任，一方面对生产者的违规行为进行制约，另一方面成为消费者的安全屏障，防止食品在脱离生产企业的控制后，造成预防责任的真空地带与模糊区域，杜绝不安全食品流入消费者手中的路径。

　　2、管理机构预防制度

　　(1)市场准入制度。市场准入是政府对食品安全预防的首要环节，管理部门应将工作重点放在食品市场准入控制上，制定严格的市场准入条件，实行严密的市场准入审查，对于申请从事食品生产经营的企业，实行特别食品安全生产许可证制度，除具备一般企业设置条件外，还必须对食品安全风险作出科学的评估，提供有效的有说服力的证据，保证食品市场经营主体进入时的规范。

　　(2)主体审查制度。食品安全的特殊性决定必须对食品安全经营主体进行严格的资格限制，提高行业进入门槛，政府部门应严格按照法律规定对经营者的生产经营条件、质量保证制度、从业人员的从业资格等进行审查，确保符合法律规定的主体依法经营，对于有故意危害社会公众的食品安全事件行为者，实行前科否认制度，不得再从事食品安全生产经营活动，将不合格主体排除在食品经营领域之外。

　　(3)信息公开制度。信息公开是博弈与预防的前提，真实的信息可以帮助公众有效选择，加强预防，政府部门必须承担起信息收集、分析、公布的责任，运用计算机技术建立预防食品安全技术预防系统，及时公开相关真实有效的信息，规范警示信息、提示信息、成分信息、生产厂家信息、生产环节(流程)信息等，使食品安全运行在公开、透明、完整的信息状态下。

　　(4)风险评估和监测制度。风险评估和监测是已经得到证明的行之有效的食品安全预防制度，政府部门应将日常的常规检查向风险评估和检测转变，将被动的、亡羊补牢、事后处理的旧思路转变为主动的、源头治理、预防为主的新思路，建立与完善食品安全风险评估和监测制度。

　　3、消费者预防

　　(1)主动掌握食品安全基本知识，了解相关信息。在信息爆炸的时代，普通公众无法对各种信息做到全面掌握，但这不能作为消费者排斥信息基本接收的理由，对于政府部门通过公开渠道发布的要求公众了解的信息或可能对人身造成伤害的基本常识公众必须掌握，在购买自己所需要的食品时，做到明白消费，警惕消费，不使明显有害的食品轻易进入自己的餐桌。

　　(2)抵制假冒伪劣食品。作为消费者既要对自己的健康负责，也要对食品安全环境负责，对于明显对身体有害的食品必须坚决抵制，使其无法获得存在的空间，受到消费者的摒弃。

　　(3)参与预防监督。消费者通常在第一时间接触食品，也是违法食品的直接受害人，最了解不法食品对自己的危害情况，作为消费者面对不安全食品的肆虐不能成为“沉默的羔羊”，要么拿起法律的武器主动与违法者斗争，要么向公权力提供有价值信息，借助公权力打击不法行为,从而维护自己的合法权益。