中国亟需出台巨灾保险法*

任自力

　　巨灾是各类自然或人为灾害中级别最高或接近最高级别的灾害。中国是世界上自然巨灾最严重的国家之一，自然巨灾种类多，分布范围广、发生频率高、破坏强度大、灾损情况严重。频发的巨灾严重影响着广大民众的正常生活和国民经济的健康发展。目前，在国际上，巨灾保险已成为一种分散巨灾损失的常效机制。保险补偿占巨灾损失的全球平均比例已达36%，部分发达国家甚至高达60-70%。而在中国，巨灾保险的覆盖范围很小、保险赔付占巨灾损失的比例很低，灾后恢复重建主要是靠国家财政，保险业所具有的分散风险、社会管理等基本功能远未发挥作用。因此，中国亟需出台巨灾保险法，建立巨灾保险制度、实现巨灾损失的社会化分散与分担。具体而言，

　　一、中国建立巨灾保险制度的必要性及可行性

　　首先，中国建立巨灾保险制度的必要性。在现代社会，巨灾损失的严重后果，使得巨灾保险日益呈现出准公共物品的特征，私营保险业无法独立承担其供给任务，而必须依赖政府的适度介入，否则，市场必然走向失灵;相对于政府救助和民间捐助，巨灾保险作为一种有偿机制，更利于形成市场主体之间权利义务关系的良性循环，更利于受害人养成主动的减灾防损习惯;市场失灵与政府干预理论、准公共物品理论、博弈论与信息经济学理论分别从不同角度为巨灾保险的发展提供了经济学理论支撑;中国长期以来采取的国家财政灾后救助模式存在明显局限且不具有持续性，故亟需推行巨灾保险，以建立一种分散巨灾损失的长效机制。

　　其次，中国建立巨灾保险制度的可行性。巨灾保险产品具有“三高三低”现象，即高风险、高损失、高赔付、低保额、低保费、低保障，保险公司经营巨灾保险的利润通常较低、赔付风险却较高。因此，巨灾保险制度的建立一般要求保险业必须具有较高的承保或赔付能力，或者有国家的必要的资金或政策支持。目前，中国保险业的整体实力与抗风险能力已有显著提高;通过国际市场分散转移国内巨灾损失的途径在日渐丰富;政府财政也具备了为巨灾保险业务提供部分资金或政策支持的实力;并存在可观的巨灾保险需求、而市场供给严重不足。故中国出台巨灾保险立法、建立巨灾保险制度的条件已基本具备。

　　二、中国巨灾保险的发展现状与立法不足

　　中国面临的主要巨灾风险包括地震、洪水、干旱、台风、霜冻、泥石流、滑坡、沙尘暴等。其中地震、洪水、干旱是全国性的巨灾，台风等多是区域性巨灾。事实上，巨灾保险在中国已有数十年的实践，其发展经历了初创与停办(1951～1979)、缓慢恢复与政策反复(1979-2001)、有限承保与进一步摸索(2002—2011)、以及积极拓展与试点(2012—)等四个阶段。2013年初《农业保险条例》生效后，国内农业与非农业巨灾保险的实践进入了一个快速发展期。2014年8月，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)则从保险市场顶层设计层面提出了建立巨灾保险制度的明确目标。

　　但整体而言，中国的巨灾保险的发展仍处于初级阶段。此一现状在很大程度上受制于中国巨灾保险立法的不足。比如，中国目前巨灾保险立法存在基本法律缺位、既有相关规定过于原则且部门立法色彩明显、现有立法效力等级较低等明显问题。这些问题严重制约了巨灾保险制度的推行。细言之，我国目前还没有一部专门调整巨灾保险的基本法律，已有的关于地震或洪水保险的具有一定操作性的规定多属于政策性文件或部门规章，且经常变动，导致巨灾保险的性质无法确定，巨灾保险涉及到的各种利益关系(包括国家与保险人之间的关系，保险活动当事人之间的关系等)无法有效调整，巨灾保险的经营目标、经营原则、组织形式、基金筹集与管理、政府在巨灾保险中的角色、投保方式、巨灾保险活动的监督等方面也缺乏法律规范。在实际工作中，保险公司对巨灾保险业务的经营则表现出随意性、间断性和盲目性。从国际上看，立法先行是相关国家或地区推行巨灾保险制度的成功经验之一。因此，及时出台我国的巨灾保险立法、对巨灾保险市场中相关利益主体的地位、权利与义务进行科学界定，将是决定我国巨灾保险市场未来发展的一个关键。

　　三、国外巨灾保险立法的主要经验及其启示

　　从全球范围来看，巨灾保险的立法模式主要可分为单一型立法(专项立法)和混合型立法(综合立法)两种模式。具体而言，单一型立法模式是指专项的洪水保险法律制度、地震保险法律制度、飓风及其他巨灾保险法律制度，混合型立法模式是指法国、挪威、瑞士、冰岛等的综合性巨灾保险制度以及加勒比海地区国家的多灾种巨灾保险法律制度。此两种模式各有优劣。单一型立法模式的内容针对性强、指向某种主要的巨灾风险、法律规定的可操作性较强，而综合立性立法模式涵盖的巨灾风险范围较广、对巨灾保险法律关系的调节更为全面、立法内容也相对复杂。从相关国家或地区的具体情况来看，单一型立法模式则多为国土面积较大或某一类型自然灾害较集中的国家或地区所采用;而综合性立法模式多为一些各种巨灾风险的活动区域较为一致、防御巨灾风险能力较强的国家所采用。此两种模式也存在许多共同特点，由这些特点可得出对中国巨灾保险立法构建的5点启示：(1)应确立保险补偿优于政府救助的巨灾损失补偿理念;(2)应将巨灾保险界定为一种带有政策性因素的半强制性商业保险;(3)应采用专项立法模式、先行出台专门的地震保险法和洪水保险法;(4)应确立公私合作的经营模式，并应明确市场的主导作用与政府的引导、支持者角色，以防止政府权力对市场创新空间的遏制及政府财政负担的过重;(5)应将巨灾保险的保障对象限定为居民的自用性财产(住宅及室内财产)，以更好地发挥其风险保障作用。

　　四、中国巨灾保险若干核心法律制度的构建建议

　　巨灾保险制度的健康运行，必须以其充足的偿付能力为物质前提和保证，而这要求在巨灾保险的资金归集、理赔、巨灾保险基金的设立与运行、巨灾保险管理机构的设置等方面构建起严谨的法律制度。具体而言，

　　首先，在巨灾保险的资金归集方面，应从五个方面入手：一是应借鉴国际经验，推行准强制性投保机制;二是应合理确定巨灾保险产品的价格，使得投保人能买得起;三是应建立合理的责任限额机制，实现巨灾风险的社会化分担;四是应提供一套激励保险人乐意承保、投保人乐意投保巨灾保险的机制;五是应建立全国或地方性的巨灾保险基金或巨灾保险共同体机制，防患于未然。

　　其次，在理赔制度设计方面，核心是要建立一套能鼓励公众参与巨灾保险的激励约束机制，以减少或避免投保人与保险人双方的道德风险或逆向选择问题。如应实行差异化的保险费率，应设计有合理的免赔额规则，应关注国内外实践中既有的逆向选择等问题的解决等。

　　第三，在巨灾保险基金的设立与运行机制方面，应设立国家级的专项巨灾保险基金，并借鉴中投公司等的运营模式，建立巨灾保险基金的资产保增值机制，还应进行积极的巨灾保险产品创新，研究巨灾保险的证券化路径及其适度监管，以实现巨灾风险在更大范围内的有效分散与分担。

　　第四，在巨灾保险的管理机构方面，中国既有的巨灾救助机构设置及运营存在明显缺陷，应尽快设立一个全国性的巨灾保险管理机构(可命名为国家应急管理局)，以打破行业与部门间的利益壁垒、建立相关行业或主管部门间有效的沟通机制和信息共享机制，实现相关资源、信息的统一调配和巨灾救济的统一行动、统一规则。

　　五、中国巨灾保险法的立法步骤建议

　　鉴于中国自然灾害种类繁多，地区间差异较大，各种灾害致损后果严重程度不同，民众需求迫切性与实际可操作性高低不同等，本研究认为，中国的巨灾保险立法应优先采用专项立法模式。具体可先出台地震保险法，同时研究制定洪水保险法。因为，在地震领域，我们的历史灾害损失数据积累较为丰富、防震减灾等配套机制相对健全、地震损失十分严重而地震风险属于目前国内大多数保险产品中的除外责任，而故首先需要破解地震保险问题。同时，由于洪水保险的大范围推行，必须以全国范围及各个区域的洪水风险图、历史赔付情况等基础性资料为前提，只有全面掌握了该等资料，商业保险公司才能正确地评估各地的洪水风险，并据此而制订不同地区的洪水保险费率，而目前国内的商业保险公司却缺乏上述资料。故当务之急是应抓紧时间绘制全国范围及各个地区详细的洪水风险图及洪水风险费率图，在这些基础资料基本具备的条件下，再研究制定洪水保险法及其配套制度的构建。

　　* 中国法学会2012年度部级法学研究课题“中国巨灾保险法研究”成果。