新环境保护法实施与江苏环境资源法治建设

—省法学会环境资源法学研究会首届学术年会综述

　　省法学会环境资源法学研究会成立大会暨首届学术年会于2014年11月16日在河海大学召开。本次年会主题为“新环境保护法实施与江苏环境资源法治建设”。与会专家学者和法律实务工作者围绕环境资源法基础理论、新环保法修改与实施热点问题、江苏环境资源法治建设、环境资源法其他理论与实践问题进行了深入研讨和交流。现将会议主要学术观点综述如下：

　　一、环境资源法基础理论

　　在环境资源法基础理论方面，与会专家学者和法律实务工作者围绕环境资源法的性质与作用、权利基础、方法论等，重点探讨了环境规制中的结构性失衡、涉水权利的定性、环境资源法的调整方法和研究方法等问题。

　　南京大学法学院吴卫星副教授就环境规制中的结构性失衡问题进行了深入探讨，认为中国环境规制失灵的根本原因在于环境规制中存在的三种结构性失衡：公众与企业在参与环境决策和诉讼中的失衡，规制者往往对于被规制企业抱有系统性的偏爱，规制者由此堕落为被规制企业的俘虏;环境保护主管部门与地方政府、经济主管部门在规制权力上的失衡;环境利益与经济利益在互相竞争中的失衡。欲解决此种现象，必须从三个方面对中国环境法进行结构性的变革：建立环境公共利益的公众代表机制;加强行政责任制度，强化各级政府的环境责任;建立以环境价值评估为基础的生态赔偿与补偿制度。其中最为根本性的变革是以公众环境权为支点，透过公众环境结社权、环境参与权和环境公益诉权的保障，来促进中国环境法治的实现。

　　省法学会环境资源法学研究会会长、河海大学环境法研究所所长李义松教授探讨了水污染物排放权的定位及其法律属性，认为引入市场机制是克服水排污管理“政府失灵”的重要手段。在行政管理和市场机制一体化的整体视野下，水污染物排放权的法律属性有待明确。明确水污染物排放权法律属性的意义在于：建构一套与之相适应的规则体系，以保障水污染物排放行政管理和市场机制的协调运行及功能实现。基于对已有相关观点的分析批判，他认为水污染物排放权既不是传统的物权，也不是什么环境权，而是一种新型的民事财产权，这种民事财产权与传统的物权、债权共同构成开放的民事财产权体系。

　　南京林业大学经济管理学院张红霄教授从环境资源问题的经济外部性分析入手，提出环境资源法应在环境保护与社会经济可持续发展思想指导下，通过环境资源产权的法律配置将环境资源问题的外部性内化。其中，环境法主要任务是确定政府环境管理权、企业排污权和公民环境权之间的边界，资源法主要功能在于明确资源产权主体行为边界与正外部性内化的有效措施。

　　钟山明镜律师事务所刘惠明主任介绍了日本环境法的调整方法，特别提到了日本近年倡导的战略性环境影响评价制度、框架式规制方法、绿色购买、社会责任投资、环境标识、团体和单方承诺以及全球性问题的环境协定制度。建议我国也应充分运用经济、信息型的引导方法以及行政指导、环境协定的合意方法，并注意多种方法的灵活组合运用。

　　南京市环保局李园园博士从环境行政执法实践出发，对环境行政处罚的裁量问题进行深入剖析，提出环境行政处罚裁量分为审议裁量和技术裁量。其中审议裁量包括目前行政机关广泛运用的行政处罚集体审议制度和在社会治理理论支撑下公众参与审议制度;技术裁量则以南京市环境保护局“环境行政处罚辅助决策系统”为例，阐述了以环境违法行为和环境违法后果为裁量因子、通过“二维数组”结合建立数学模型、使用电子信息系统自动计算得出裁量建议的裁量模式。

　　河海大学法学院李彩虹博士从社会学的视角分析了环境污染民事案件在当事人身份和证据类型上的特点，提出法官审理环境污染民事案件时应当运用社会学方法，在事实认定方面运用流行病学方法判断危险物质与疾病之间的因果关系、进行实地调查以及考虑证据背后的社会因素;在法律解释方面进行利益衡量，恰当分配证明责任，以实现环境法律立法目的。

　　江苏师范大学法政学院张兆成副教授提出，实现环境软硬法协调治理的具体路径是：加强环境硬法对环境的保护力度;发挥环境软法对环境保护的补充作用;环境软法与硬法分工协作。

　　二、新环保法修改与实施热点问题

　　新环保法在决策机制、监管机制、多主体共治、引入市场机制、加强和明晰主体间职权责的制度建设等方面获得重大突破。2015年1月1日，新环保法将正式施行，作为史上最严环保法，必将对我国产生重大影响。与会专家学者和法律实务工作者围绕环境保护法的修改与实施，重点探讨了新环保法修改的得失、污染源监管、环境信息公开制度、按日连续处罚制度、区域限批制度和环境公益诉讼制度等。

　　盐城师范学院谷海霞讲师对新环保法修改的得失进行了分析，认为新环保法实现了以下突破：第一，新环保法被定位为环境领域的基础性、综合性法律;第二，突出强调了生态文明、保护优先、经济社会可持续发展的理念;第三，采纳了多元共治的现代治理模式;第四，在健全环保综合决策机制和统一监管机制、推进环境信息公开和公众参与、引入市场机制、加强和明晰各类主体职权责的制度建设等方面取得了重大突破。新环保法的不足在于：第一，全国人大常委会的立法权限与环保法的基本法位阶不相符合;第二，新环保法关于民事责任等规定过于模糊、有歧义等。

　　苏州大学法学院朱谦教授探讨了我国污染源监管环境信息公开制度的价值、演变及其趋向，认为污染源环境监管信息的公开，能够使公众在知情的基础上有效地参与环境监督活动，促使排污单位主动进行环境治理，提升环境监管机构的监管效率和能力。我国污染源环境监管信息公开制度，经过零星立法、初步确立、系统推进到立法提升几个阶段发展，目前已经正式建立起来。今后，还需要在制度的体系化、信息公开的能力提升、环境信息数据库建设以及法律的监督制约细化等方面进一步完善。

　　东南大学法学院熊樟林博士对《环保法》第59条规定的按日处罚的性质进行了探讨，认为将按日处罚理解为行政强制执行或行政处罚都有问题。连续违法行为原则上只能被视为“法律的一行为”，禁止多罚。《环保法》第59条规定的连续处罚，只是作为该原则的例外。连续行为和继续行为原则上都只能被视为“法律的一行为”，只能被处罚一次，但这只是一项整体原则，它现在正在发生着变化：第一种是通过立法形式设定个别性的例外，第二种是效仿刑法学研究的理论趋势。因此，传统上将连续违法行为以一行为论处的原则，现在可能正在发生变化。

　　南京航空航天大学尤春媛副教授认为，现行法律在限期治理的适用条件、适用对象、适用范围、限期治理的决定权及管辖规定等方面存在诸多不足，应从环境限期治理法律体系、强化环境限期治理的执法和司法监督两方面进行完善。

　　盐城市水利局法规处处长冯兆云认为，新环保法对于水资源管理具有重要作用和启示，水资源管理法应当与新环保法对接，积极运用有关规定，借鉴相关制度，完善配套措施，推进最严格水资源管理制度的有效实施。

　　扬州大学法学院陈承堂副教授从规制型法律的主体结构特征探讨了当前公益诉讼立法所存在的问题。他认为，当前世界各国混合型市场经济的发展催生了大量规制型法律，当作为“沉默的大多数”的规制受益人的利益没有得到恰当代表的时候，公益诉讼便应运而生，这是因为由规制受益人提起的公益诉讼能够破解对其“普遍利益”保护的司法困境。作为规制型法律的私人实施机制，公益诉讼所具有的主体的私人性与功能上的补充性特征决定了“法律规定的机关”不能享有公益诉讼起诉资格。事实上，由私人或作为私人之集合的社会团体享有公益诉讼起诉资格才能充分发挥公益诉讼应有的功能。

　　镇江市检察院民行处处长卢千红探讨了环境公益诉讼检察体系的构建。认为我国环境公益诉讼在立案、事实认定及法律适用等诸多方面面临困境，而检察机关的法定身份和办案能力使其在参与环境公益诉讼中具有独特优势，依法行使检察权既是对现实需要的回应，也是检察机关职责之所在。检察机关以督促履行职责、支持起诉和直接提起诉讼等方式参与环境公益诉讼。构建环境公益诉讼检察体系的路径：第一，明确检察机关的诉讼主体地位;第二，配套相关制度;第三，对于后续出现的损害后果，原告有继续追究的权利;第四，对赔偿费用设立监管机制。

　　三、江苏环境资源法治建设

　　江苏省人多地少，资源缺乏，特殊省情决定了江苏生态文明建设的时空紧迫性。为保障新环保法有效实施和江苏环境资源法治建设适时跟进，与会专家学者和法律实务工作者围绕江苏环境资源立法、执法和司法进行了深入的探讨。

　　常州大学法学院赵美珍教授、戈琳讲师和张爱娥讲师认为，应当建立地方政府与公众环境决策、环境执法、环境问责协同机制，充分发挥地方政府主导、公众有序参与的作用，促进人与自然、人与社会和谐，以利于经济社会可持续发展。

　　省国土资源厅政策法规处处长林颢介绍了江苏征地补偿和被征地农民社会保障的制度设计和实践做法。将被征地农民纳入社会养老保险，是为了进一步保障被征地农民的长远生计，也是落实相关政策法规的要求。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》从以下几个方面设计了被征地农民社会保障制度：第一，提高征地补偿标准，建立动态调整机制;第二，调整保障方式，与现行养老保险制度全面接轨;第三，统筹当前生活和长远生计，做到被征地农民应保尽保;第四，加大政府责任，优先安排社会保障费用;第五，强化管理措施，确保征地补偿和保障费用落实。此外，他还分析了《办法》实施中存在的主要问题：一是资金压力问题，二是新老政策的衔接问题。

　　常州市水利局水政水资源处处长卢保家认为，太湖流域水资源管理和水污染防治存在法律滞后、体制僵化、执法不严和违法成本过低等问题。他建议：第一，由全国人大常委会专门制定《太湖流域水资源保护和水污染防治法》，完成单行法与基本法的立法对接;第二，建立太湖流域统一的有权威的水污染防治和水资源保护管理体制;第三，明确规定太湖流域实行统一的排放标准;第四，引入市场机制;第五，建立全流域统一的、独立于地方政府的环保执法体系。

　　中国海监江苏总队副总队长沈彦对江苏海洋环境及其法治的历史现状进行了实证分析：来自水陆空的多源污染、大规模的围填海活动等，严重损害了海洋环境;有关法律法规严重滞后，法律供给不足;海陆分割的管理体制导致分工不明、职责不清、执法不力;违法成本过低等。认为新环保法已将“海洋环境”纳入该法“环境”范畴，在海洋环保立法和执法中可以参考与引用新环保法行政强制、行政处罚及刑罚等有关规定，从而有效解决环保违法成本过低的问题。

　　省高级法院环境资源审判庭庭长刘建功对江苏省环境司法的历史、现状和未来进行了梳理和思考。针对全省每年有数万件环境投诉却很少诉诸司法的现象，他分析原因主要在于：第一，指导思想。在经济发展与环境保护之间，地方政府往往更注重经济发展。第二，机制层面。公检法之间的沟通和合作存在障碍。第三，技术层面。环境诉讼面临诸多技术上的难题，这些难题既有实体法方面的也有程序法方面的。除了法律依据不足，复杂的环境案件在现行实体法和程序法双重证明标准的约束下，难以完成法定证明继而认定法律事实。第四，政策方面。长期以来环境司法不能得到政策的有力支持。他认为，十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大决定为环境司法提供了前所未有的政策支持，新环保法也实现了多方面的突破，下一步应该以此为契机加强研究、积极探索解决上述问题的路径和方法，开拓江苏环境司法的新局面。

　　苏州大学法学院焦艳鹏副教授认为，污染环境罪的判定受到实体法与程序法的双重约束，而证明难是当前环境刑事司法工作的主要障碍，由此导致司法实践中污染环境行为入罪的比例较低。为了程序法与实体法的双重价值，需要把静态的犯罪构成要件放到动态的刑事诉讼程序中，将入罪标准转化为证据标准，实现程序法对实体法相关标准的控制，通过个案标准的准确判定，提高办案质量，减少错案风险，实现刑法与刑事司法的一体化。

　　四、环境资源法其他理论与实践问题

　　与会专家学者和法律实务工作者还就环境资源法其他理论与实践问题进行了专题研讨。

　　江苏大学文法学院董玉荣博士和邹焕聪副教授探讨了主体功能区生态补偿协调机制的构建，认为主体功能区生态补偿需要三种协调机制：第一，政府财政转移支付和生态补偿因素转移的政策补偿机制;第二，生态补偿税费制和排污权交易的市场调整机制;第三，环境责任保险补偿基金和生态补偿专项基金的社会补偿机制。

　　东南大学法学院宋亚辉博士认为，当环境管制标准能够达到社会最优标准时，侵权责任将作为“查漏机制”弥补环境管制标准的执行不足，这要求法院充分尊重管制标准，并承认合规抗辩的效力;当环境管制只能设定最低限度的“门槛性”标准时，侵权责任将作为“补缺机制”弥补管制标准的设计不足，法院因此要为排污企业“量身定做”最佳的行为谨慎标准，并在必要时否认合规抗辩的效力。由此形成的制度合作框架，从根本上解决了环境管制标准的侵权法效力问题，并能对相关法律现象做出全面解释。

　　南京财经大学法学院陈红梅副教授对我国相邻环境权益私法保护的立法完善提出了自己的设想：将环境利益融入传统法律并具体化为环境人格权进行保护。

　　苏州大学法学院冯嘉副教授对地方性法规之“气候资源归国家所有”的规定提出质疑，认为此项规定超越了国家权力的边界，是一项不合理的立法规定。

　　东南大学法学院单平基博士对我国水权转让规则的立法选择进行了探讨，认为水权转让规则是市场配置水资源的规范依据。我国“首例”水权转让案——“东阳—义乌水权转让”案只是渗入了市场因素，并非水权转让。水权转让是基于水权转让合同在不同民事主体之间的水权移转，本质为一种物权变动，应与物权变动模式相衔接。水权转让合同是水权转让的原因(基础)行为，水权转让登记是水权转让的构成要件，登记完成后方可产生水权变动的法律效果。水权转让的客体应以生产用水及娱乐性用水为主，生活用水及生态环境用水不宜允许转让，当水权转让不改变用水目的时，可自由进行，当水权转让改变用水目的时，应允许较低位序的水权转为较高位序的水权，当水权由较高位序向较低位序转让时，应取得水权许可机关的批准。