完善刑事涉案财物跨部门集中管理

中国人民公安大学副校长、教授，中国刑事诉讼法学研究会副会长 李玉华

刑事诉讼传统上都是以“人”为中心进行，主要关注“人”的定罪量刑，而“物”主要是作为证据而存在。但是，随着社会的发展变化，社会和个人的财富种类越来越多、价值越来越大，“物”在刑事诉讼中的财产价值越来越受到关注。特别是在涉众型经济犯罪中，对“物”的关注甚至超过了对“人”的关注。例如，在非法集资案件中，被害人、集资人对追赃挽损的关心程度远远胜过对被告人的定罪量刑。理论界和实务界对涉案财物的相关研究和探索也逐渐增多。理论研究主要集中在对物之诉和先期处置，实践探索主要集中在涉案财物的集中管理。经过近十年的改革探索，跨部门集中统一的涉案财物管理中心已经在多地运行，“实物不动、手续流转”的“物的看守所”已经成为现实。目前，刑事诉讼法的第四次修改提上日程，涉案财物管理与处置成为司法和行政等部门共同关注的问题，希望不断完善跨部门集中统一的涉案财物管理中心并在刑事诉讼法修改中得到确认。

刑事涉案财物集中管理的模式

刑事涉案财物集中管理是相对于分散管理而言。传统上，我国涉案财物实行的是分散管理，即谁办案谁管理，涉案财物由办案部门和办案人员自行管理。分散管理的模式容易造成涉案财物丢失、毁损、灭失，且权利被侵害风险大；同时加大办案人员腐败渎职风险。随着涉案财物种类的增多、价值的增大，传统的分散保管模式难以为继。2015年中办、国办发布《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，明确提出要“探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台”。公安部修订的《公安机关涉案财物管理若干规定》第8条第2款规定，公安机关应当对涉案财物集中管理；第11条第2款规定，有条件的地方，可以会同检法建立多部门共用的涉案财物管理中心。此后，浙江诸暨、江苏海安、深圳宝安、四川成都、北京、福建厦门、重庆、江苏常熟、浙江温州和湖州等地开始积极探索，创建跨部门的涉案财物管理中心，即“物的看守所”，实现了“实物不动、手续流转”，经过近十年的改革实践，形成了三种不同的跨部门集中管理方式。

第一种是由公安机关牵头管理，公检法共用的涉案财物管理中心。该管理模式由公安机关的民警负责管理，大多配有一定数量的辅警。例如，深圳宝安刑事涉案财物管理中心、北京市及各区的涉案财物管理中心就是采取的这种模式。第二种是由公检法共同管理的涉案财物管理中心。该模式由公检法分别派驻人员到涉案财物管理中心共同管理。例如上海市浦东新区涉案财物共管中心早期曾采取公检法分别派人共管的方式。第三种是委托第三方管理的涉案财物管理中心。该模式通过签订协议、以政府购买服务的方式委托社会第三方专业公司和人员予以管理。例如，成都市、厦门市等通过政府购买服务方式，建设跨部门涉案财物管理中心，委托第三方对涉案财物进行集中管理。跨部门的涉案财物管理中心的共同点是“实物不动、手续流转”，集约化、标准化、规范化管理程度高。目前公检法牵头的跨部门的涉案财物管理中心局限性在于没有独立于公检法等办案机关，其保值增值功能受限。涉案财物的保值增值专业性强，非公检法等办案机关所擅长，故独立于公检法等办案机关的涉案财物管理中心必将成为发展的趋势。

刑事涉案财物集中管理的风险及问题

入库中存在风险。一是到案涉案财物送交跨部门涉案财物管理中心入库的过程存在风险。目前到案涉案财物到达涉案财物管理中心入库有两种方式：一种方式是涉案财物管理中心上门收取，另外一种方式是由办案机关送交涉案财物管理中心。不管是哪一种方式，都必须保证证据链的完整性，包括运送在内的所有环节应当有两人在场完成。否则，一人运送就有了证据链完整性存疑的风险。这是跨部门涉案财物管理中心在运行中需要关注的一个细节和问题。

二是存在查扣冻的涉案财物不入库或不及时入库，造成涉案财物丢失、损毁或被私分等情形。此类问题在司法实践中时有发生，特别是在赌博案件、涉黑案件和职务犯罪案件中较多出现。在已经实行跨部门集中管理的地方，对于多大范围的涉案财物要在涉案财物管理中心统一保管、涉案财物到案后多长时间入库保管等，各地做法并不完全一致。例如，有的地方规定，需要鉴定的，可以先存在办案机关；短期内结案的，可以存在办案机关等。有的地方规定，涉案财物到案后应当在24小时内入库保管；有的地方则规定在7天内入库保管；有的地方则无具体时间期限规定。涉案财物不纳入涉案财物管理中心统一保管，就难以避免传统分散保管的风险与问题。

保管中存在风险。跨部门涉案财物集中保管过程中可能面临涉案财物损毁的风险。在保管过程中，由于保管人员、保管场所、保管设备、物品自身特性等原因，可能会导致涉案财物的损毁。例如，字画可能因为温度湿度不适而发霉等。此外，涉案财物的贬值是保管中一个非常值得关注的问题。例如，露天停放的机动车辆，性能下降、外观损坏、超过年检期限而报废等；股票、黄金等未及时交易导致价值大跌等。虽然现行法律没有明确规定涉案财物保管机构保值的责任，在大多数判决有罪的案件中未引起太多注意，但是，在一些不起诉、判决无罪的国家赔偿案件中认可了贬值作为一种损失进行国家赔偿。

随案移送中存在风险。我国刑事诉讼法规定，涉案财物要随案移送。在公检法分别保管的模式下，涉案财物在公安机关大量积压。在公检法共用的跨部门集中管理的涉案财物管理中心，涉案财物随案移送改变为“实物不动、手续流转”。但是，由于全国尚未普遍建立统一标准和规范的跨部门涉案财物管理中心、集中统一的信息平台，对物之诉没有完全建立，“实物不动、手续流转”的随案移送也存在一些问题。例如，公安机关、检察机关未移送涉案财物的清单、移送的涉案财物清单不完整、清单与涉案财物不一致、检察院的起诉书未对涉案财物的处理提出建议等。

完善刑事涉案财物跨部门集中管理的建议

在刑事诉讼法中明确跨部门集中管理的模式及各部门的职责。建立健全跨部门刑事涉案财物管理中心是大势所趋，很多地方已经进行了积极改革探索，但并未在全国普遍实行。在十四届全国人大公布的立法计划中，刑事诉讼法再修改提上了日程，可以以此为契机，在刑事诉讼法中增加规定“涉案财物由跨部门统一的涉案财物管理中心保管，实物不动、手续流转”。与此同时，刑事诉讼法应当进一步明确公检法及涉案财物管理中心等相关部门在涉案财物管理中的职责。

对跨部门涉案财物管理中心进行标准化建设。针对涉案财物管理中的风险与问题，对跨部门涉案财物管理中心要进行标准化建设。建设内容包括：第一，独立于执法办案机关。鉴于涉案财物管理中心承载的功能，特别是涉案财物的保值增值，公检法等办案机关无力承担如此专业化和复杂化的职责，涉案财物管理中心从公检法等办案机关独立出来是必然趋势。集中统一的涉案财物管理中心由哪个部门来管理，存在两种不同观点，一种是由司法行政部门来管；另一种是由财政部门来管。两种方式各有优劣，需要在实践探索的基础上再行确定。第二，采取“1+X”的模式。“1”是指独立统一的涉案财物管理中心，用来保管大部分的涉案财物，并进行分类分区的标准化建设；“X”是指集中统一的涉案财物管理中心之外依托的涉案财物保管机构和场所，用来保管特殊的涉案财物，如爆炸物、动植物、机动车等。第三，建立统一的涉案财物信息平台。该平台要对接公检法的执法办案平台；平台能够实现“实物不动、手续流转”，如果涉案财物处理有遗漏，手续无法流动到下一办案阶段；当事人及利害关系人通过平台可以查询到涉案财物的状态。第四，建立完善的规章制度。推动标准化建设可以有效避免管理中出现的各种问题。

建立司法审查制度，加强部门间的制约监督。建立查扣冻及先期处置的司法审查制度，针对超数额、超范围的查扣冻，建议以第四次刑事诉讼法修改为契机，重塑强制措施体系，将对物强制的查扣冻纳入强制措施体系，并且将采取强制措施的内部审批改为由法院司法审查。针对超数额、超范围的查扣冻和不及时返还的问题，建议借鉴羁押后审查制度，在刑事诉讼法修改时增加规定对涉案财物的查扣冻后的司法审查。针对先期处置的随意与虚置问题，建议完善先期处置司法审查等相关制度，一方面可以解除办案机关适用先期处置的顾虑，保护涉案财物的价值；另一方面可以规范先期处置的行为，更好保护合法财产权益。

明确细化内外部监督。集中统一涉案财物管理中心普遍建立以后，应当相应明确细化公检法等机关及涉案财物管理中心的内外部监督。

一是细化公检法及涉案财物管理中心的内部监督。集中统一涉案财物管理中心普遍建立以后，承担涉案财物到案直至处置的主要保管职责，但公检法等机关仍然保留与涉案财物相关的职责。中心及各机关内部职能部门应当针对本部门涉案财物职责加强专门自我监督，避免违法犯罪的发生。涉案财物管理中心应当加强日常巡查、定期盘库，及时发现并解决涉案财物管理中出现的问题。

二是加强检察院对涉案财物管理的法律监督。人民检察院是国家的法律监督机关，传统上对涉案财物的监督还不够充分，将来可以加强该领域监督，具体可以通过派驻中心进行日常检察监督；每年定期开展涉案财物专项监督；畅通、增加当事人、利害关系人、诉讼代理人、辩护人等申诉、控告渠道和方式，增强监督的效果。例如，通过小程序、小应用等方式进行申诉、控告和查询。

三是加强纪检监察部门对涉案财物管理的监督。纪检监察部门的监督主要是政治监督，从严从实从细抓好涉案财物管理各项要求的贯彻落实，建章立制、规范管理是公检法等机关和涉案财物管理中心领导干部的重要工作。因此，结合涉案财物进行的日常监督、专项监督也是政治监督的具体内容和具体方式。

四是增强审计专业监督。鉴于涉案财物的种类日益增多，价值日益增大，对社会稳定与发展的作用越来越大，社会关注度越来越高，建议年度审计工作增加对涉案财物专项审计的内容。

五是加强当事人、利害关系人、诉讼代理人、辩护人的监督。由于当事人、利害关系人、诉讼代理人、辩护人与涉案财物有近距离接触或紧密联系，他们更关心涉案财物在诉讼中的状况，更容易发现涉案财物的异常情况，更有动力进行监督。建议增强涉案财物管理的透明度，建立和完善信息公示制度，除内容涉密或有重大影响等情形外，需要及时公开财物的来源、数量、种类、状态等信息，确保相关人员对管理过程有充分的了解。同时增加便捷的查询、查看途径，增强诉讼权利告知和控告申诉回应的及时性。

明确细化法律责任的承担。针对现行法律关于涉案财物法律责任分散、粗放等问题，建议从立法上对涉案财物中的违法犯罪行为及相应承担的法律责任进行明确、细化。具体可以有两种方式：第一种方式是采取集中规定的方式，制定《涉案财物管理法》，明确涉案财物管理中心的名称、功能与职责、工作流程、审计监督以及有关涉案财物的违法行为及法律责任。第二种方式是采取分散规定的方式，针对有关涉案财物的违法行为，分散规定在不同的党纪、民事、行政、刑事立法中。不管采取哪种方式，对违法犯罪行为及相应的法律责任应当尽量明确列举：涉案财物从入口到出口不同管理环节涉及的主体哪些行为是违纪、应当承担什么纪律责任，哪些行为是行政违法、应当承担什么行政责任，哪些行为是刑事违法、应当承担什么刑事责任，哪些侵权行为应当承担国家赔偿责任，哪些行为是民事侵权或违约、应当承担什么民事责任等。这样有利于日常管理中相关人员明确法律底线，更好约束自己的行为，从而避免违法犯罪行为的发生，从根本上保障涉案财物安全有序，保障司法的公平正义。

｛本文是中国法学会2024年度部级法学研究重点委托课题“刑事诉讼涉案财物集中管理法律责任研究”〔课题编号：CLS（2024）ZDWT04〕阶段性成果。｝

（原题：“聚焦刑事诉讼法再修改”系列报道之八 | 完善刑事涉案财物跨部门集中管理）