坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接

　　习近平法治思想深刻阐述了改革和法治的关系，创造性提出一系列重要理论和论断，破除了对改革和法治的认识误区，破解了改革和法治的现实难题，将改革和法治有机统一，为处理改革和法治的关系提供了根本遵循和科学指引。

　　一、科学立法是处理改革和法治关系的重要环节

　　习近平总书记指出，“在法治下推进改革，在改革中完善法治……要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接”①“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节”②，深刻揭示了立法在处理改革和法治关系中的重要基础作用。

　　（一）坚持改革和法治相统一，是对我国改革开放和法治建设事业经验的深刻总结

　　改革和法治相伴而生，突出体现在立法领域。1978年底，党的十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策。在法治建设方面，抓紧制定有关恢复国家制度和开启改革开放的法律。1979年7月，五届全国人大二次会议一次性通过7部法律，以此为标志，立法工作全面恢复并迅速发展。之后，全国人大及其常委会紧紧围绕改革开放和经济社会发展急需，制定了一批法律。1982年12月，五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》，即我国现行宪法，集中体现了党的十一届三中全会以来的路线方针政策。1979年后的迅速立法，既是恢复并加强社会主义民主与法制的需要，也是实行改革开放决策的必然要求。宪法与其他相关法律的制定出台，为推进改革开放提供了重要法律依据。改革开放渐次推进，从农村到城市，从沿海到内地，从经济到科技、教育等各方面体制改革，从对内搞活到对外开放，为法治建设提出了时代课题、提供了丰富的实践，立法及时跟进回应，提供了有力制度保障。

　　新时代以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面深化改革、全面依法治国，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。全面深化改革与全面依法治国不仅具有目标任务的融通性，而且具有价值取向的一致性，即坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，增进人民福祉，维护社会公平正义。坚持改革和法治相统一，是对治国理政规律的深刻把握。

　　（二）在法治下推进改革，充分发挥法治功能，保障改革蹄疾步稳、行稳致远

　　在法治下推进改革，就是要在法治轨道上推进改革，依照法律规定的职责权限、原则方向、程序机制推进改革。改革必然涉及对现有利益格局的调整，而法治是平衡社会利益的重要方式，是社会的最大公约数。依法推进改革，有利于预设改革的路径和方式，稳定社会对改革的预期，坚定改革信心；也有利于凝聚社会共识、化解改革风险，解决改革过程中发生的矛盾问题；还有利于在改革完成后确认固定成熟的制度成果，增强改革的穿透力。在改革开放初期，立法先例和实践经验都比较少的情况下，1979年，五届全国人大二次会议审议通过中外合资经营企业法，并且规定该法的修改权属于全国人大，以此向全世界发出明确信号，表明了中国实行改革开放的坚定决心，为境外投资者提供了稳定的预期，也为进一步实践探索、深化改革、扩大开放明确了方向。

　　习近平总书记指出，“我们的改革开放是有方向、有立场、有原则的”③“改革无论怎么改，坚持党的全面领导、坚持马克思主义、坚持中国特色社会主义道路、坚持人民民主专政等根本的东西绝对不能动摇”④。中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的重要载体，体现了改革应当坚守的方向、立场、原则和底线，在法治下推进改革，避免改革偏离正确方向，减少社会转型所带来的风险，保证国家安全和社会稳定。

　　此外，在法治下推进改革，能有效保障改革的系统性、整体性、协同性。改革进入攻坚期和深水区，不少领域改革牵涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决办法。改革面临的阻力越大，越需要更强的动力和保障来支持，更需要善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险。

　　（三）在改革中完善法治，体现了马克思主义认识论规律，为健全法治提供有效路径和广阔前景

　　法律属于上层建筑，要深化改革开放，不断变革生产关系和生产力之间、上层建筑和经济基础之间不相适应的方面。人的认识来源于实践，通过对实践的总结，反映对客观世界的认识，又指导改造客观世界的活动。我国在改革开放之初相当长一段时间，立法工作遵循“成熟一个、制定一个”的原则，通过实践取得经验，再经由立法将这些经验固定下来。中外合资经营企业法是对外开放的标志性立法，此后又先后制定外资企业法和中外合作经营企业法，适应加入世界贸易组织的需要，并根据建立自由贸易试验区实践，还多次修改完善。2019年3月，在改革开放四十周年之际，十三届全国人大二次会议通过外商投资法，确立了外商投资准入前国民待遇加负面清单管理这一新型外商投资管理法律制度。发展出题目，改革做文章，实践出经验，立法定制度，改革和立法良性互动，相辅相成。

　　全面深化改革，给法治建设带来广泛而深刻的影响，对法治建设提出广泛需求，明确法治建设的重点方向。全面依法治国涉及思想观念和治理方式的深刻变革，本身是全面深化改革的重要组成部分。党的十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署，提出180多项对依法治国具有重要意义的改革举措，在推进中纳入改革任务总台账，一体部署、一体落实、一体督办。解决法治领域突出问题，根本途径还在于改革。比如，回应人民群众对公平正义的追求，保证公正司法，解决司法不公、司法公信力不够等突出问题，必须深入推进司法体制改革。新时代推行以司法责任制为基础的一系列重大改革，取得显著成效。

　　中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，也意味着改革涉及的法律问题将更为广泛。在法治还不够健全时，有些领域尚无立法，改革具有开创性，改革引导立法。法律体系广泛覆盖各领域后，改革涉及法律问题会更实质，改革涉及的利益关系更复杂，特别是随着全社会法治意识的提高，更要注重在法治轨道上推进改革，发挥好立法的基础性作用，通过立法确认改革成果、实施改革举措、规范改革路径、明确改革原则等，更好实现改革和法治相统一。

　　二、在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，改革和法治双轮驱动、两翼齐飞

　　习近平总书记指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”⑤在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，新时代贯彻落实宪法规定、原则和精神，依照立法法确立的处理改革和法治相互关系的路径办法，改革和法治同频共振、同向发力，形成宝贵经验和做法。

　　（一）对实践证明行之有效的，及时上升为法律，以立法形式确认改革经验和成果

　　对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革成果，及时上升为法律，是立法主动适应改革和经济社会发展需要的重要方式。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，制定监察法是其中的重要内容，需要在国家机构顶层设计上作出调整完善。全国人大常委会按照党中央决策部署，于2016年、2017年先后作出在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定和在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。总结试点经验，监察立法工作同步开展，2017年6月，全国人大常委会对监察法草案进行初审。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案之后，表决通过监察法，构建集中统一、权威高效的监察制度。监察法的制定实施与监察体制改革实现无缝对接，此后还相继制定了监察官法、公职人员政务处分法，规定监察法规的法律地位等，形成监察法实施的系列配套法规。2024年12月，十四届全国人大常委会贯彻落实党中央决策部署，与时俱进地对监察法进行修改，巩固拓展国家监察体制改革成果。

　　（二）对立法条件还不成熟的，依法作出授权决定，对有关改革事项进行实践探索

　　对立法条件还不成熟、需要先行先试的，严格依照法定程序作出授权决定，在若干地区开展改革试点，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。党的十八大以来，全国人大常委会先后作出50多项授权决定和改革决定，涉及自由贸易试验区、行政审批制度改革、农村土地制度改革、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革、武警部队改革等多个方面，为局部地区或者特定领域先行先试，积累可复制、可推广经验，提供法律支持保障。2019年10月，全国人大常委会通过关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定，授权国务院在自贸区就对外贸易法等6部法律中有关行政审批项目的规定进行调整适用。

　　按照授权决定和改革决定要求，及时安排听取审议试点工作情况报告，推动有关方面及时总结经验、提出复制推广建议，统筹安排相关立法修法工作，从改革实践中吸取经验，完善法治。根据立法法规定，授权决定应当明确授权的期限。授权决定到期前后，对于实践证明行之有效、具备复制推广条件的改革举措，及时总结修改完善相关法律；对需要继续探索的改革举措，可以延长试点期限或纳入新的试点加以完善；实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。比如，全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定及其延长期限的决定，涉及海关法等19部法律。实施期限届满后，其中11部法律作了修改，其他8部法律的相关规定恢复施行。

　　（三）对不适应改革要求的有关法律法规，及时修改废止

　　习近平总书记指出：“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”⑥现行法律不适应改革和经济社会发展需要，或与改革决策不一致的，尽快修改，为推进相关改革铺平道路。近年来，对改革事项涉及的法律进行系统性修改或专项修改，同时为使法律及时跟进改革需要，还通过打包方式修改法律。打包修法的修改幅度较小、修改内容比较单一、各方面意见比较一致，在工作流程上更加简便快捷、协同高效，能够快速有效地应对经济社会的变化和改革发展的需求。党的十八大以来，打包修改的数量大幅上升，截至2024年6月，共有25次155件，集中在贯彻落实党中央重大决策部署，推动和保障相关改革举措落地上，包括“放管服”改革、优化营商环境、政府职能转变、深化党和国家机构改革等。比如，2024年9月，全国人大常委会通过关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定，批准国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法，保障这一重大改革稳妥有序实施。再如，为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，改革工商登记制度，2013年12月和2014年8月，全国人大常委会分别作出一揽子修改海洋环境保护法等7部法律和修改保险法等5部法律的决定，取消和下放部分法律设定的行政审批事项。

　　（四）在研究改革方案和改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议

　　在酝酿作出重大改革决策部署时，同步研究考虑立法需求，不断提高立法和改革衔接的速度、准度和精度，实现立法决策和改革决策的精准有效衔接，为加强改革的系统集成、协同高效提供坚实的法治保障。比如，2018年，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。同年3月，《国务院机构改革方案》提请十三届全国人大一次会议审议通过。在机构改革方案研究和落实过程中，同步部署研究改革涉及的立法问题，组织专项任务小组进行研究，推动落实。由于所涉法律多，修改调整需要一定时间，为平稳有序调整法律规定的行政机关职责和工作，避免因法律尚未修改而影响改革进程和相关工作，特别是要保持安全生产、应急救援、维护社会稳定等工作的连续性、稳定性，全国人大常委会通过关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定，对《国务院机构改革方案》规定的新组建行政机关职责承担、原有行政机关职责调整以及上下级行政机关职责对接等作出明确，确保平稳衔接。同时，区分轻重缓急和不同情况，抓紧推进相关法律修改、制定工作，分批完成。适应消防机构改革需要，制定了消防救援衔条例；对机构整合、职责调整比较明确的，先后5次以打包修改、一次通过的方式，修改法律41件次，涉及300多个条款，快速推进修法进程。

　　改革和立法良性互动，还体现在立法过程也是改革方案举措的再完善再细化。2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议通过了新修订的药品管理法，总结部分地方开展药品上市许可持有人制度试点经验，对试点做法作出补充完善，明确药品上市许可持有人的组织形式，上市许可持有人的义务、责任和权利等内容，以完整体现这一制度。

　　三、全面推进科学立法，为坚持改革和法治相统一提供坚实基础

　　新时代新征程，全面深化改革、全面依法治国，做到改革和法治相统一，赋予立法工作重要使命任务。要全面推进科学立法，不断增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。

　　（一）坚持党对立法工作的全面领导

　　坚持党的全面领导，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证和首要原则。立法是治国理政的重要政治活动，坚持党对立法工作的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导，是我国立法的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结论，只有如此，才能更好服务保障全面深化改革，坚持改革和法治相统一。要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，牢记国之大者，把党的领导贯穿立法全过程各环节。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于全面深化改革的一系列新思想、新观点、新论断，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。坚决贯彻落实习近平总书记对立法工作的重要指示精神和党中央对立法工作的重大决策部署，主动与改革决策对标对表，完成好党中央确定的重大立法项目，严格执行重大立法事项请示报告制度，把党中央精神不折不扣地贯彻到立法工作中，通过法定程序和高质量立法保障党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实。

　　（二）紧紧围绕进一步全面深化改革、推进中国式现代化的需要推进立法工作

　　要树立全局观念，把立法工作主动放到全面深化改革大局中来谋划、来推进，主动研究党中央改革决策部署涉及的立法问题，与改革决策相衔接，回应改革关键领域和关键环节的法治需求，同步考虑改革举措涉及的法律制定、修改或者废止需求，及时启动立法修法、作出决定决议，把立法决策和改革决策更好结合起来。深刻领会进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义和总体要求，贯彻全面深化改革的指导思想和坚持的重大原则，锚定总目标，研究推进立法工作，深化立法领域改革。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、国防和军队等方面部署的改革任务，在加强党对改革的领导、深化党的建设制度改革、推进党风廉政建设和反腐败斗争等方面提出的改革任务，有诸多涉及立法任务，如明确点出的立法项目有编纂生态环境法典，制定金融法、民族团结进步促进法、民营经济促进法，完善监督法及其实施机制，修改监察法，出台反跨境腐败法等，还有许多制度建设、体制机制改革任务，也涉及立法修法。要紧紧围绕进一步全面深化改革、推进中国式现代化的战略举措，强基固本，突出重点，区分轻重缓急，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。

　　改革在某种意义上就是立新法变旧法，立法是制度的供给侧，改革是立法的需求侧，为实现改革和立法更好对接衔接，要加强对改革涉及的法律问题的研究把握，及时作出立法回应。改革实践中，党中央非常重视将立法工作纳入改革总体布局，在研究总体改革方案和具体改革措施时，注意同步考虑改革涉及的立法问题，提出配套立法的要求。各项改革任务的牵头单位、参加单位在研究确定有关工作安排和重要改革实施方案时，也同步考虑涉及的立法工作，同步推进相关立法项目。这是推进改革和法治相统一的成功做法。

　　（三）统筹运用立改废释纂，推动落实改革举措，巩固深化改革成果

　　一是重视制定新法。积极研究和推动出台新的立法项目，抓紧填补空白点、补强薄弱点。一方面，根据完善法律体系的需要，积极推动出台相关领域基础性、综合性法律，发挥牵引带动作用；另一方面，注重开展“小切口”“小快灵”立法，聚焦特定领域和具体问题，化繁为简，加快立法步伐，切实提高立法解决实际问题的精准性、时效性。二是将修改法律摆在突出位置。加快对涉及重大体制调整、重大制度改革、有关方面反映问题突出的法律修改，将改革成果及时体现到修法之中。三是废止不适应改革和经济社会发展要求的条款、法律、规定。废止的形式包括立新废旧、专门废止某个条款和规定，如以决定形式废止有关劳动教养法律规定、有关收容教育法律规定和制度等，这是推动落实改革举措的重要方式。按照破立并举、先立后破的改革精神，对废止的法律要有相应的制度替代和安排。四是在条件成熟的立法领域开展法典编纂。民法典成功编纂出台，目前正在推进生态环境法典编纂，根据理论准备、立法基础、实践需要、共识程度，还可以推进诸如行政基本法典、教育法典等项目的编纂研究，这对系统集成全面深化改革成果具有重要意义。五是积极运用法律解释的功能作用。通过法律解释，明确有关含义和适用依据，赋予其新内涵，激活法律的有关规定，增强立法的适用性、操作性，促进立法适应改革的灵活性。六是开展法律清理。适时开展法律清理，对一段时间内的立法或特定方面特定领域的立法进行检视清理，可以系统推进落实改革举措，更好地维护中国特色社会主义法律体系的统一权威。

　　（四）完善立法工作格局，发挥立法体制机制优势

　　贯彻落实党的二十届三中全会《决定》要求，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，进一步明确立法各方面各环节的责任要求，形成立法工作合力。坚持党领导立法，将立法纳入党委决策的重要议事日程，总揽全局、协调各方，作出重要立法决策；发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，坚持科学立项，加强对基础性、综合性立法的起草，加强对立法中重大问题的协调，稳妥把握通过时机和条件；发挥行政机关的优势，依托政府做好立法基础工作；不断扩大各方面对立法工作的有序参与，广泛听取意见，集中民智民意。

　　立法工作格局一头连着立法体制，一头连着立法工作机制。要发挥我国立法体制的整体优势，发挥各立法主体的积极性，加强对法律规定的配套、细化，保证法律的实施落地。近年来，在地方立法实践中，相关地方围绕密切联系的立法事项，如流域生态保护与治理、环境污染防治、一体化发展等，探索开展协同立法，在工作协同、制度协同、文本协同等方面积累宝贵经验，要继续探索区域协同立法，增强协同立法效果。立法工作机制是立法过程中各方主体的响应与应答关系，立法程序是其主要载体，也是确保立法民主、效率和质量的必要制度安排，要不断完善优化立法程序机制，建立适应改革需要的高效便捷立法通道，提高立法质效。

　　立法践行全过程人民民主，既是人民当家作主的重要体现，又是立法工作规律的内在要求，也是完善立法工作格局的重要内容。要不断完善立法过程中的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇聚民智的工作机制，建设好基层立法联系点，拓展人民有序参与立法途径，确保立法各个环节都能听到人民的声音，让每一部法律都满载民意民智，让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。

　　作者：全国人大宪法和法律委员会委员