完善行政决策制度体系 提升行政决策质量和效率

　　法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，完善行政决策制度体系、提高依法行政水平是其中的重要内容。政府的行政决策尤其是重大行政决策直接决定了公共行政的目标能否达成，关系国家整体利益的实现，也关系到地方活力的激发以及个人的自由发展和权利福祉。执政党的大政方针和发展战略能否贯彻实施，国家经济社会能否有效运行，相当程度上依赖于行政决策的质量和效率。

　　习近平总书记十分重视决策问题，从多个方面作出重要论述，涉及决策前的调查研究、决策的民主参与及协商机制、新型智库建设、领导干部的素质能力要求以及对决策的法律制约与程序规范等，为行政决策制度体系的完善和领导干部决策能力的提升提供了根本指引。因此，要深入学习领会习近平法治思想特别是习近平总书记关于行政决策的重要论述，切实推进行政决策科学化、民主化和法治化进程。

　　一、行政决策是政府的重要职责

　　行政决策是政府在履行行政职能中，就经济社会发展及管理事项所做的目标定位及行动方案的选择，包括拟定经济社会发展规划、制定公共政策和措施、决定公共建设项目及招商引资、对其管辖范围内的其他重大事项作出处理等。在我国，行政决策作为政府的重要职责，在公共行政中占据突出地位。

　　首先，我国独特的党政关系决定了执政党的重大决策需要政府贯彻落实。《中华人民共和国国务院组织法》第三条明确规定，国务院要“坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻落实党中央决策部署”。执政党的决策往往是重大的、方向性的，其具体的贯彻落实需要政府通过行政决策实现。

　　其次，我国政府承担的经济社会发展职能要求政府科学决策。政府作为经济社会的重要发展主体，决定了政府必须科学决策、积极作为，通过各种经济手段、法律手段和行政手段助推经济社会高质量发展。实践中，产业政策、招商引资、各类市场打造、人才吸引、国有企业经营等都属于行政决策的范畴，是政府履行发展职能的重要表现。

　　第三，我国社会主义市场经济体制意味着大量的公共资源由政府配置，政府的财产配置权包括公共资源的空间配置权和市场配置权等。如行政区划调整及区域发展战略部署是对公共资源的空间配置，土地招拍挂制度、公共基础设施的政府投资及公私合作，是对公共资源的市场化配置。

　　最后，我国整体型国家治理模式决定了政府拥有整体决策和系统控制的权力，如经济社会发展规划、区域均衡发展战略、中心城市布局、国家级经济技术开发区设置等。公共行政追求整体目标和整体利益，政府不仅要处理具体的经济社会事务，还需要进行整体谋划、系统决策。

　　行政决策作为一项重要的行政职责，需要通过完整的法律制度建构来支撑其有效履行，也需要法律规制以确保行政决策权的行使合法、理性、不被滥用，切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失。

　　二、行政决策必须遵循科学决策、民主决策、依法决策

　　习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度”。可见，科学、民主和依法决策是对行政决策的核心要求。

　　科学决策是运用科学的方法和思维，科学设定未来发展目标或找准要解决的问题及原因，科学设计决策方案并作出最优选择。相对于经验决策，科学决策注重决策的科学性与合理性。行政决策涉及对当下问题或形势的认识判断、决策方案的设计和论证以及对决策方案的最终选择。科学决策意味着这三个方面都做到了科学合理。对问题或形势的准确研判，需要全面深入调查研究。决策方案的设计及论证依赖于决策方法和程序，需要倾听各种利益群体的不同声音，需要借助外脑智库帮助，进行各种专业研究和成本效益分析，确保在决策方案的设计和论证中充分考虑各种关联要素，决策方案的最优选择取决于决策者的政治能力及决策能力。

　　民主决策是在行政决策过程中，通过公众参与机制，听取不同利益群体的意见和诉求，更多回应公众的关切。民主决策是全过程人民民主的重要组成部分，“坚持一切为了人民、一切依靠人民，始终把人民放在心中最高位置”①，这是由党的宗旨和我国社会主义性质所决定的。推进民主决策，需要赋予广大民众对行政决策的知情权、参与权、表达权、监督权。要切实改进完善建言咨询机制、公共听证机制、社会公众意见反馈机制等。

　　依法决策就要按照法定权限和程序进行决策，将行政决策全面纳入法治轨道。用法律手段来规范行政决策，实现科学决策、民主决策的目标，意义重大。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。2019年5月，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等制度都作了明确规定，有力推动了行政决策法治化进程。

　　行政决策要遵循科学、民主和依法的基本原则，但具体要求则因行政决策性质的不同而有差异。按照行政决策的性质及目标划分，行政决策可分为经营性决策和管理型决策。经营性决策是政府为履行发展职能，促进经济社会发展而实施的决策，如制定产业政策、作出招商引资决定等，涉及经济社会高质量发展，因而需要更多遵循经济规律，面向市场进行成本效益分析，量力而行。管理型决策则是直接涉及行政相对人的利益，如公共福利政策制定、生态环境保护措施等。管理型决策需要更多的开放性和公众参与。凡是利益相关者，都应赋予其表达意见、参与决策的权利。有些行政决策具有双重属性，如行政区划的调整，既要服务于经济发展的目标，同时也要考虑管理的便捷与效益。

　　目前，行政决策的制度体系还有不少需要完善的地方，许多制度处在创立建设之中，制度运行的有效性也有待提升。为实现科学决策、民主决策、依法决策，需要建立完整的行政决策制度体系，包括行政决策的基本制度，支撑和规范政府行政决策权的运作，以及配套的行政决策支持制度，以吸纳社会力量参与行政决策，切实提升行政决策质量。

　　三、健全行政决策基本制度

　　行政决策基本制度包含决策主体、权力、程序及责任四个方面。

　　一是行政决策主体制度。包括决策机关及体制，也包括行政决策人员等。早在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就提出，要“科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则”。党的十八大以来，习近平总书记特别重视系统思维，强调“要善于运用系统科学、系统思维、系统方法研究解决问题”②。行政决策体制要重视系统性、整体性和协同性，尽可能将同类的事情集中决策，在设定行政决策目标的同时要考虑实现目标的手段要素。

　　在行政决策主体制度中，领导干部素质和决策能力至关重要。习近平总书记特别重视领导干部尤其是年轻干部的培养，强调“年轻干部要提高科学决策能力。做到科学决策，首先要有战略眼光，看得远、想得深。领导干部想问题、作决策，一定要对国之大者心中有数，多打大算盘、算大账，少打小算盘、算小账，善于把地区和部门的工作融入党和国家事业大棋局，做到既为一域争光、更为全局添彩”③。领导干部要心怀“国之大者”，要站稳政治立场、把准政治方向，要重视实践调查，实事求是。坚持实事求是，就要深入实际了解事物的本来面貌。要透过现象看本质，从零乱的现象中发现事物内部存在的必然联系，从客观事物存在和发展的规律出发，在实践中按照客观规律办事。领导干部也要具备科学思维和创新思维，掌握科学方法，重视决策方案的成本效益分析和可行性论证；还要善于倾听人民的声音，善于与民众交流沟通。

　　二是行政决策权力配置与运行制度。行政决策权力构成涉及决策程序的启动权、事实调查权、未来发展判断权、不同诉求和专家意见采信权、决策方案经济分析和可行性论证权、风险评估权、合法性审查权、集体决定权等。这些权力如何配置，其运行要遵循哪些基本原则和具体规则，都需要在制度上作出安排。以决策调查权和决策研究权为例说明。

　　关于决策调查权。习近平总书记明确指出：“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。调查研究是我们做好工作的基本功。”④“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究。”⑤关于调查权的运行，涉及调查范围及手段的确定，调查方案和程序的制作，事实证据的审查与采信等，决策调查应当全面、客观和真实，并需要法律制度予以规范和落实。

　　关于决策研究权。行政决策程序启动后，最重要的就是“谋”和“断”的权力。由于重大行政决策的复杂性，“谋”和“断”往往相对分离，但又是一个整体。要深入研究、综合分析，看事情是否值得做、是否符合实际等，全面权衡，科学决断。作决策一定要开展可行性研究，多方听取意见，综合评判，科学取舍，使决策符合实际情况。对现存问题进行原因探讨，对经营性决策实施成本效益分析，对行政决策进行风险评估等，都是决策不可或缺的重要环节。

　　三是行政决策程序制度。在很大程度上，决策程序为科学、民主决策提供程序性保障。《条例》规定了行政决策要遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查与集体讨论决定等程序，在程序法治上前行了一大步。但《条例》侧重于对管理型决策的规范，没有对行政决策进行类型化设计，导致实践中适用《条例》进行决策的事项并不普遍。习近平总书记指出：“现在，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。要用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，健全政府守信践诺机制，提高依法行政水平。”⑥此外，在制度设计上，行政决策的调查程序、民主协商程序、成本效益分析程序和公开程序等都有待进一步完善。

　　以民主协商程序为例说明。关于民主协商，习近平总书记强调，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”⑦。协商民主具有典型的中国特色，是整体型治理模式下的对话机制，与西方国家的博弈对抗式民主不同，协商民主是为了实现同一目标，强调统筹兼顾。如何在行政决策中实现协商民主，听取来自社会各界的意见，统筹考虑不同利益群体的诉求，仍需要制度跟进。

　　四是行政决策的监督与责任制度。行政决策权是一项重要权力，涉及公共资源配置，也涉及各类利益调整，影响国家经济社会发展，一旦使用不慎，不仅难以达成公共行政的目标，还极易损害公共利益和个人的合法权益。为确保行政决策权的合法科学行使，需要建立相应的监督和责任制度，杜绝行政决策中的违法或权力滥用，对违法或滥用权力的行政决策者追究法律责任。实践中，行政决策的监督机制尚不健全，虽然也有重大决策事项的事后备案制度，但备案后的审查制度没有完整建立，真正因行政决策而追究责任的案件也不多见。由于行政决策涉及多个主体、多个环节，决策者的主观裁量权大，主观过错又难以判断，因而责任追究比较困难，导致行政决策责任制度成为目前行政决策制度体系中的薄弱环节。

　　四、完善行政决策配套支持制度

　　一是行政决策信息支持制度。完备而准确的信息是科学决策的基础。在很大程度上，决策前调查的重要内容之一就是要获取决策所需要的各类信息。习近平总书记指出，“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。各级领导干部要加强学习，懂得大数据，用好大数据，增强利用数据推进各项工作的本领”⑧。随着互联网平台的发展，大量信息可以通过互联网平台直接获取，还可以通过数据信息的深度开发得出。就信息来源而言，决策所需信息包括公权力运行获取的信息，也包括市场运行和社会治理中汇集的信息。整合所有的信息并加工处理成行政决策所需的各类信息，需要建立相关的信息获取机制和数据处理机制，此外也要打通政府内部的各种数据屏障，建立政府统一的大数据平台。

　　二是行政决策智库制度。智库是以公共政策为研究对象，以公共利益为导向，以社会责任为己任，以其研究成果影响公共决策和社会共识的研究机构，包括政府创建的各类智库，也包括民间组建的社会智库。当代社会，智库以其强大的“外脑”作用，通过其独立的观察和研究对公共决策产生重要影响。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视中国特色新型智库建设，出台《关于加强中国特色新型智库建设的意见》《关于社会智库健康发展的若干意见》等一系列政策文件，支持建设中国特色新型智库，为国家高端智库建设提供了保障。

　　不同于传统的政府专家库，新型智库是一个独立研究实体，有独立的研究范围和研究方向。既可以从事相关对策研究，服务党和政府决策，又可以独立进行前瞻性、宏观性的理论研究。新型智库是国家软实力的表现，其研究成果可以广泛应用于经济、社会、国家安全和国际交往等各个方面，也将极大促进理论创新和研究手段的不断改进。当然，新型智库有效运作离不开人、财、物的投入，尤其是社会智库更需要法律的支持和保障，需要在制度上作出合理设计。

　　三是行政决策的成本效益分析制度。不同于一般的决策可行性论证和风险评估，成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法。成本效益分析是确保决策科学的重要手段。在我国，成本效益分析特别适用于政府各项经营性决策，也适用于需要较大成本投入的社会类项目等，因此，需要建立完善行政决策的成本效益分析制度。

　　四是行政决策评估制度。包括决策前的社会稳定风险评估和决策后的跟踪评估等。中共中央办公厅早在2012年就发布了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，对重大决策社会稳定风险评估的主体、内容和程序，以及评估结果运用等作了全面规定。评估机构可以由有关部门综合组建，也可以委托社会机构承担，评估要就决策的合法性、合理性、可行性和可控性等进行全面评估，并确定风险等级。行政决策部门要根据决策方案的风险等级进行调整，对于风险等级较高的决策方案，应当区别情况作出不实施的决策，或者调整决策方案，保证决策风险可控。

　　决策后的跟踪评估也十分重要。行政决策是否能够被切实执行，是否偏离实践，是否遇到不可预测的困难，是否可控等，都需要跟踪评估，及时发现问题，及时予以纠正。

　　总之，当代的行政决策是一个复杂的系统工作，既要有作用于政府的基本决策制度框架，又要有配套的行政决策支持制度。为了更好实现科学决策、民主决策、依法决策，需要坚持系统观念和法治思维，从整体上完善行政决策制度体系，切实提升行政决策质量和效率以及依法行政的水平。

　　作者：华南师范大学法学院教授，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特邀研究员