以法治统一助力构建全国统一大市场

　　一、统一大市场是社会主义市场经济的必然要求

　　《中华人民共和国宪法》第十五条明确规定：“国家实行社会主义市场经济。”市场经济的基本内涵是市场在资源配置中发挥决定性作用，实行自由竞争与公平竞争，而其基本前提是全国统一市场的形成。我国改革开放的历史，实际上也是不断建设全国统一市场的过程。

　　早在1980年，《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》就已经明确指出：“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割。任何地区和部门都不准封锁市场，不得禁止外地商品在本地区、本部门销售。”此后历届党的全国代表大会、三中全会，都反复强调市场经济的改革方向与目标，强调建设全国统一市场。

　　2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》从指导思想、工作原则、主要目标、具体举措、组织实施保障等方面对建设全国统一大市场作出全面部署。2022年10月，党的二十大报告将“构建全国统一大市场”作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容。2024年7月，党的二十届三中全会再次强调“构建全国统一大市场”，并特别提出“加强公平竞争审查刚性约束”的要求。

　　加快建设全国统一大市场，是我国改革开放四十多年来实践经验总结深化的必然结果，是我国宪法所规定的社会主义市场经济的应有内涵，其核心内容是高效规范、公平竞争、充分开放，着力破除各种形式的地方保护和市场分割，以实现更大范围内的商品要素资源的畅通流动。其重要前提就是市场规则的统一和平等无歧视的实施，保证法制统一。

　　二、构建全国统一大市场必须以法制统一为前提

　　法制统一是我国宪法确定的基本原则，也是社会主义法治的基本要求。在构建全国统一大市场的过程中，坚持法制统一，首先要全面贯彻实施宪法相关规定，以公平竞争、自由竞争的要求为核心与标准，完善社会主义市场经济法律体系。

　　我国进行市场化改革和建设社会主义市场经济体制以来，全国统一大市场建设的最主要障碍是地方保护和行政性垄断，其主要表现形式是滥用行政权力、制定和实施损害公平竞争的政策及各类规范性文件。2014年10月20日，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，“一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”。

　　实行社会主义市场经济体制之初，我国就于1993年制定了《中华人民共和国反不正当竞争法》，其第七条对行政垄断和地方保护进行了明确的禁止。2007年我国又制定了《中华人民共和国反垄断法》，对行政垄断进行了专章规定，为构建全国统一市场提供了规则指引与制度保障。但是，由于经济发展阶段局限、地区发展水平差异、利益驱动、法律实施机制等各种复杂原因，反垄断法所规定的统一规则在实践中并未取得应有的效果，地区封锁、市场分割等现象依然存在，阻碍了全国统一大市场的建设。近年来，在新发展理念指导下，为了实现高质量发展，国家加快了构建全国统一大市场的进程，建立健全事前、事后各种机制，以更好地实现法制统一。

　　（一）立法程序中的合宪性审查制度

　　我国宪法第五条第三款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”在法律、行政法规、地方性法规的制定过程中，保障这些立法符合宪法规定就成为立法活动的基本要求，也成为《中华人民共和国立法法》对立法程序进行全面规定的基本任务。

　　2023年修改的立法法在全国人大常委会立法程序中明确规定了合宪性审查的内容，如：法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见；对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。这些规定正式而明确地设立了法律制定过程的合宪性审查程序，是实现和保障法制统一的重要举措。

　　对于行政法规，《行政法规制定程序条例》第三条明确规定，“制定行政法规，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，符合宪法和法律的规定”，并要求国务院法制机构对行政法规送审稿进行多方面的审查。对于地方性法规，立法法不仅规定了“不同宪法、法律、行政法规相抵触”的前提，而且要求省级人大常委会在批准市级地方性法规时，应当进行合法性审查，以确定其内容是否与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触。

　　（二）立法后的合宪性审查制度

　　为了有效维护法制统一原则，消除已经制定的法律文本可能存在的不合宪法规定的内容，还需要建立立法后的合宪性审查制度。

　　备案制度中的合宪性审查。2023年12月，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的基本原则，并特别强调：“在备案审查工作中注重审查法规、司法解释等规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。”

　　依申请的合宪性审查。有关国家机关依法向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查要求，由全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见；其他国家机关和社会组织、企业事业单位以及公民则可以依法提出书面审查建议，由常务委员会工作机构进行审查；必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查中，坚持有错必纠并依法作出纠正和撤销决定。

　　不合宪法规定的撤销制度。如果发现或认定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触或者存在合宪性问题的，审查机构可以向制定机关提出书面审查意见，由立法机关进行修改或者废止；如果制定机关不予修改或废止的，全国人大常委会有权依法撤销同宪法相抵触的行政法规、地方性法规。

　　（三）合法性审查

　　以反垄断法为代表的相关法律，依照宪法的规定、原则和精神，对构建全国统一大市场的具体内容进行了落实与细化，但由于宪法规定的内容较为原则与抽象，在立法实践中更为普遍的是合法性审查，即对于法律文本的内容是否违反反垄断法等的规定进行审查。同时，从我国市场经济建设的实践来看，影响、阻碍甚至破坏全国统一大市场建设的主要是行政机关的权力滥用和地方保护，而这些行政垄断行为的载体往往是政府规章以及其他规范性文件。因此，为保障法制统一和全国统一大市场建设，更为繁重与紧迫的任务是对这些规范性文件是否符合反垄断法等进行合法性审查。

　　为此，国务院2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》规定，县级以上地方人民政府在作出和调整重大行政决策时，必须进行合法性审查，其重要内容之一便是“决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定”。从制度建设的层面，通过合法性审查（或审核）程序与制度的设置，那些具有行政垄断色彩、妨碍全国统一大市场建设的政策措施可以有效地予以过滤与剔除，从而保障各级行政机关制定的规范性文件以及作出的重大行政决策，符合反垄断法等的规定，实现法制统一的要求。

　　（四）公平竞争审查

　　鉴于构建全国统一大市场在高质量发展、高水平社会主义市场经济体制建设过程中的极端重要性，国务院2016年发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，将公平竞争审查作为一种特殊的合法性审查予以独立规定与强调。

　　近年来，随着党和政府对竞争政策基础地位的认识不断深化和重视，各级行政机关开展了卓有成效的公平竞争审查工作，对推进全国统一大市场建设起到了重要的作用。因此，国务院在2024年6月公布了《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），将该制度以行政法规的形式予以全面规定。依据这一条例，公平竞争审查制度适用于涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施的起草活动；审查标准包括市场准入和退出、商品及要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为四个方面共19项具体标准。

　　就全国统一大市场建设而言，我国已经建立健全了由合宪性审查、合法性审查和公平竞争审查制度组成的法制统一的实施与保障机制，全面覆盖了涉及市场主体经济活动、公平竞争的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件及具体的政策措施，可以有效地防止阻碍与破坏全国统一大市场建设的各种行政决策与行政行为。

　　三、以法治统一服务保障全国统一大市场建设

　　“徒法不足以自行”。制定完善的制度只是全国统一大市场建设的前提，实践中制度的实施至关重要，需要以法治的统一为全国统一大市场的建设提供有力服务保障。

　　（一）立法机关：进一步完善反行政垄断的规定

　　全国人大常委会在2022年修改反垄断法时，不仅明确规定了竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度，而且通过增设三个具体条文，进一步完善了反行政垄断的规定，包括禁止不平等待遇、配合调查义务、约谈制度等内容，从而建立健全了我国的反行政垄断制度，从顶层设计的角度为构建全国统一大市场奠定了基本的规则体系。但是从反垄断法实施以来的情况看，我国反行政垄断的制度实施还存在着提升空间。

　　一是健全行政垄断的查处机制。依据现行反垄断法，反垄断执法机构虽然有权对行政垄断行为进行调查，但无权进行处理，只能向上级机关提出依法处理的建议。这种制度对于及时有力打击行政垄断行为、向全社会表明国家对行政垄断的否定态度进而大力推进全国统一大市场的建设而言，还是存在不足。

　　二是完善行政垄断的责任追究制度。现行反垄断法并未规定行政垄断行为对经营者造成损失的责任承担，实践中经营者只能依据国家赔偿法的规定以“侵犯财产权”造成财产损害为由进行索赔，但往往难以获得赔偿。

　　因此，现行制度难以充分发挥外部主体对行政垄断行为的监督与追究作用。鉴于行政垄断是全国统一大市场建设的主要障碍，弥补这些实施机制的缺陷应是未来立法完善的重要内容。例如，授予行业协会或者商会采取行动（如提起诉讼）的资格，从而更有利于制止和消除行政垄断行为。

　　（二）行政机关：全面落实公平竞争审查制度

　　实践表明，公平竞争审查制度在取得成就的同时，也存在着自我审查动力有限、外部制约不足等弊端。《条例》为行政机关全面落实公平竞争审查制度提供了有力的依据与保障，但其中诸多规定仍需在今后的实践中不断地予以创新性发展与完善。

　　一是征求意见机制的程序化与制度化。应当确保政策措施的有关信息充分公开，畅通社会公众知悉、了解、提供意见的渠道，并将征求利害关系人意见的形式、程序、反馈、采纳等予以制度化，克服行政机关自我审查在观念、认识、知识、能力上的局限。

　　二是举报机制的规范建设。依照《条例》规定，对违反《条例》的政策措施，任何单位和个人可以向市场监督管理部门举报。举报的内容既包括违反审查程序（如未征求利害关系人意见），也包括违反审查内容（如经过审查而出台的政策措施仍然违反了反垄断法及相关的公平竞争审查标准）。市场监督管理部门可将其视为对出台政策措施的一种补救程序，通过引入听证等方式，充分听取举报人对政策措施反竞争效果所作的陈述，并在充分辩论、全面评估的基础上作出决定，最大限度地避免违法政策措施的出台与实施。

　　三是加强公平竞争审查的专业化建设。在审查实践中，通过加强专业队伍建设、审查结论公布制度、审查理由充分论证等举措，提升公平竞争审查的公信力与影响力。

　　四是准确理解与妥善运用例外规定。建设全国统一大市场的核心在于构建全国范围内的统一竞争规则和市场制度，同时也要充分尊重各地的特殊情况和改革创新的积极性主动性。《条例》第十二条规定了公平竞争审查的四种例外情形，即尽管有些政策措施具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但如果为维护国家安全和发展利益，为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力，为实现节约能源、保护环境、救灾救助等一些社会公共利益的，仍然可以出台。应特别关注与充分论证其目的必要性与措施的不可替代性，更要高度重视利害关系人在征求意见或举报程序中提出的主张，予以慎重审查，以避免以社会公共利益为借口实行地方保护与行政垄断，妨碍和破坏全国统一大市场建设。

　　（三）人民法院：公正司法保障全国统一大市场建设

　　在全国统一大市场建设的过程中，公正司法发挥着不可或缺的重要作用。2022年7月，最高人民法院发布的《关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》对此作出了全面规定。在此基础上，有必要特别关注以下内容。

　　一是加强对规范性文件的附带审查。我国行政诉讼法规定，在涉及行政垄断的诉讼中，由人民法院对规章以下的规范性文件进行附带审查。这一救济渠道不仅可以在诉讼程序中经由充分举证与激烈辩论而全面评估规范性文件的合法性，而且还能够依靠人民法院对规范性文件作出专业、权威的评判，有助于督促行政机关修改与废止违法文件，破除行政垄断。

　　二是充分运用法定渠道推动合宪性及合法性审查。如果行政垄断行为的依据是行政法规或者地方性法规，则由立法法第一百一十条规定的依申请审查制度予以救济。在涉及行政垄断的案件中，如果人民法院发现作为行政行为依据的行政法规或地方性法规存在与反垄断法甚至宪法相冲突的问题，可以中止审理而层报至最高人民法院，申请最高人民法院向全国人大常委会提出书面审查要求，从而启动合宪性、合法性审查，以解决地区封锁等阻碍全国统一大市场建设的深层次难题。

　　作者：南京大学法学院教授