深化立法领域改革 坚持改革和法治相统一

许安标

　　党的二十届三中全会紧紧围绕推进中国式现代化，擘画了进一步全面深化改革的战略举措。全会《决定》强调，坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度，并对完善中国特色社会主义法治体系、深化立法领域改革作出战略部署，对建设更高水平的社会主义法治国家，具有重大而深远意义。

　　新时代处理改革和法治关系

　　取得重大理论创新和制度创新成果

　　习近平法治思想科学阐释了改革和法治的关系。改革的特点是“破与变”，法治的特点是“立与定”，两者形成张力，处理不当，就会产生一定的矛盾和冲突，历史上和现实中都有相互掣肘的事例和教训。过去曾有观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现有的法律规定妨碍和迟滞改革，改革要上路、法律要让路；也曾有观点认为，法律就是要保持稳定性、权威性和适当的滞后性，法律很难引领改革。针对实践中的难题和认识上的误区，习近平总书记运用马克思主义的立场观点方法，把马克思主义法治理论同中国具体实际和中华优秀传统法律文化相结合，深入思考改革和法治的关系，创造性提出一系列原创性重要理论和论断，“在法治下推进改革，在改革中完善法治”“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”“要高度重视运用法治思维和法治方式推进改革，坚持重大改革于法有据”“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节”……这些重要论述，廓清迷雾，破除了对改革和法治关系的认识误区，破解了改革和法治的现实难题，为处理改革和法治的关系提供了根本遵循和科学指引。

　　宪法和立法法为处理改革和法治的关系提供了根本法依据和法律规范。1982年通过的现行宪法，集中体现了党的十一届三中全会以来的路线方针政策，并根据改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，在党中央领导下，全国人大于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年先后5次对现行宪法部分内容作出重要修正，共通过52条宪法修正案，宪法在实践中实现与时俱进。历次宪法修改都体现了鲜明的改革特色，将重大改革原则和成果上升为根本法规定。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，是对现行宪法的一次十分重要的修改，确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标内容，完善依法治国和宪法实施举措，充实坚持和加强中国共产党的全面领导的内容，对监察委员会作出规定等。这些都是新时代取得的重大理论成果、实践成果和制度成果，为全面深化改革提供了根本法保障。

　　立法法作为“管法的法”，于2000年3月由九届全国人大三次会议通过，此后分别于2015年、2023年进行了两次修改，为处理立法与改革的关系提供了重要制度规范。2015年修改立法法，为实现立法和改革决策相衔接，明确了授权决定的期限和实施要求，并增加规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这为立法授权改革提供了法律依据。2023年修改立法法，增加规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”对2015年立法法关于授权改革的规定进行补充完善，删去在“行政管理等特定领域”的限定，使授权决定适用性更广。还增加规定：“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定。”这些修改完善，为解决全面深化改革中遇到的重大法律问题提供了重要原则、方式和规范。

　　新时代立法与改革

　　良性互动，相辅相成，相伴而行

　　新思想引领改革和法治同频共振、同向发力，形成宝贵经验和做法。

　　对实践证明行之有效的，及时上升为法律，以立法形式确认改革经验和成果。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革成果，及时上升为法律，是立法主动适应改革和经济社会发展需要的重要方式。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革。制定监察法是深化国家监察体制改革总体安排中的重要一环、重要一步。经过局部试点，全国推开，2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过监察法，构建集中统一、权威高效的国家监察制度。此后还相继制定了监察官法、政务处分法，确立监察法规的法律地位等，为监察法的实施提供坚实基础。

　　对立法条件还不成熟的，依法及时作出授权决定，对有关改革事项进行实践探索。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，严格依照法定程序作出授权依据，在若干地区开展改革试点，确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革，确保改革和法治实现良性互动。党的十八大以来，全国人大常委会先后作出50多项授权决定和改革决定，涉及自由贸易试验区、行政审批制度改革、农村土地制度改革、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革、武警部队改革等多个方面，为局部地区或者特定领域先行先试，积累可复制、可推广经验，提供法律支持保障。按照授权决定和改革决定要求，及时安排听取审议试点工作情况报告，推动有关方面及时总结经验、提出复制推广建议，统筹安排相关立法修法工作，从改革实践中吸取经验，完善法治。授权决定到期后，对于实践证明行之有效、具备复制推广条件的改革举措，及时总结修改完善相关法律；对需要继续探索的改革举措，决定延长试点期限或纳入新的试点加以完善；实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律。

　　对不适应改革要求的有关法律法规，及时修改废止。现行法律不适应改革和经济社会发展需要，或与改革决策不一致的，尽快修改法律，为推进相关改革提供法律依据，保障经济社会发展各领域重大改革措施顺利实施。近年来，除了对改革事项涉及的法律进行系统性修改或专项修改外，为使法律及时跟进改革需要，还通过打包方式修改法律。打包修改法律是基于同一改革需要，对若干法律中的同类问题、相近或者相关的条款一并进行修改，以实现同一目的。打包修法的修改幅度较小、修改内容比较单一、各方面意见比较一致，在工作流程上更加简便快捷、协同高效，能够快速有效地应对经济社会的变化和改革发展的需求。党的十八大以来，打包修改的数量大幅上升，至今已有25次155件，集中在贯彻落实党中央重大决策部署，推动和保障相关改革举措落地，包括放管服改革、优化营商环境、政府职能转变、深化党和国家机构改革等。

　　在研究改革方案和改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。在酝酿作出重大改革决策部署时，同步研究考虑立法需求，不断提高立法与改革衔接的速度、准度和精度，实现立法决策与改革决策的精准有效衔接，为加强改革的系统集成、协同高效提供坚实的法治保障。比如，深化党和国家机构改革，是坚持和完善党的领导、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。2018年，党的十九届三中全会通过关于深化党和国家机构改革的决定。同年3月，《国务院机构改革方案》提请十三届全国人大一次会议审议通过。在机构改革方案研究和落实过程中，同步部署研究改革涉法问题，组织专项任务小组进行研究，推动落实。

　　准确把握深化立法领域改革精神和任务要求

　　增强推动落实的自觉性

　　立法是推进制度建设、体制机制改革，落实改革方案和举措，明确规范改革路径的重要途径和形式，深化立法领域改革在全面深化改革中具有重要地位作用。全会《决定》以“深化立法领域改革”为题作出专项部署，本身就是一项具有创新性的举措和概括。立法调整社会关系，领域宽广，深化立法领域改革，统领了立法体制机制、方式方法以及立法如何更好反映体现客观规律、立法活动自身规律的改革要求，包括了丰富内涵，必将有力推动立法工作高质量发展。适应新一轮全面深化改革的要求，坚持全面依法治国，深化立法领域改革十分必要。随着法律体系的形成完善和发展充实，其覆盖调整的领域更广更全，全面深化改革将更多涉及现有法律的规定，立改废释纂的任务将更加繁重，要求更高、时效更强。

　　全会《决定》提出深化立法领域改革的具体任务，是党的十八大以来全面深化改革、全面依法治国要求的延续发展，既有重申强调，又提出了新举措新要求。重申强调的任务，说明其十分重要，具有基础性，也是需要持续推进、不可能一蹴而就的，同时还要结合新形势深刻把握。实践无止境，改革开放无止境，立法也无止境；立法质量没有最好，只有更好；只有进行时，没有完成时。因此任务中提出，要继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，提高立法质量，以更好发挥立法对改革的引领、推动、规范、保障作用，为中国式现代化提供有力法治保障。具体任务可以概括为五个方面：

　　一是加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施制度体系。建立宪法实施情况报告制度，完善合宪性审查、备案审查制度。宪法是中国特色社会主义法律体系的核心，加强宪法实施和监督在法治国家建设中具有重要牵引作用。在总结备案审查工作报告的基础上，建立宪法实施情况报告制度，将成为推动宪法实施的有力形式。

　　二是完善立法工作格局。完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，探索区域协同立法，指明了立法体制改革的重点方向，要明确立法各方面各环节的责任要求，形成立法工作合力。立法是党的主张和人民意志的统一，立法践行全过程人民民主，吸纳民意、汇集民智，既是人民当家作主的重要体现，又是立法工作规律的内在要求，也是完善立法工作格局的重要内容。

　　三是加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。围绕全面深化改革、推进中国式现代化的战略举措，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、发展全过程人民民主、建设社会主义文化强国、提高人民生活品质、建设美丽中国、建设更高水平平安中国、提高党的领导水平和长期执政能力，强基固本，突出立法重点，区分轻重缓急，研究谋划立法工作。

　　四是统筹运用立改废释纂等多种形式。立法主动与改革决策相衔接，落实改革举措，及时把改革成果上升为法律制度，特别是通过基础性、综合性法律的制定修改，开展法典编纂，确认巩固历史性变革、系统性重塑、整体性重构的改革成果。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台，既是汇集展示法治体系建设成果的需要，也有利于人民群众查询了解制度建设成果和依据，充分发挥社会各方面在法治建设中的作用，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，弘扬社会主义法治精神。

　　五是健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。这是坚持依法治国与依规治党有机统一的必然要求，党内法规和国家法律在精神上宗旨上是一致的，但在具体调整对象、方式方法上又有所差别，既要善于把党言党语转化为法言法语，避免简单照抄照搬甚至复制，又要使党内法规与国家法律法规相衔接，重点是调整事项和对象有交叉重叠的方面，通过征求意见、相互沟通、座谈交流等机制在起草、制定和实施过程中，在不同层面协调。

　　对深化立法领域改革任务的领会把握，既要找准切入点，明确具体任务，又要跳出具体任务，从全局上、大局上，新形势、新要求上深刻把握。全会《决定》对进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义的深刻阐述和提出的总体要求，包括全面深化改革的指导思想、总目标和聚焦的重点、完成时限、贯彻的原则等，对深化立法领域改革都具有重要的指导意义，需要在立法领域改革中切实贯彻。全会《决定》对经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、国防和军队等方面部署的改革任务，加强党对改革的领导、深化党的建设制度改革、党风廉政建设和反腐败斗争等提出的要求和任务，也有诸多涉及立法任务的，如明确点出的立法项目有编纂生态环境法典，制定金融法、民营经济促进法、反跨境腐败法，修改监察法、完善监督法等，还有许多制度建设、体制机制改革任务，也涉及立法修法，要从以中国式现代化推进强国建设、民族复兴伟业全局，提高政治站位，准确把握，增强推动落实的自觉性，扎实推进深化立法领域改革任务落地生效。

　　（作者系全国人大宪法和法律委员会委员，中国法学会副会长）