发挥备案审查监督作用 切实维护国家法治统一

重庆市人大常委会

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国，高度重视宪法法律实施和监督，就加强备案审查工作作出一系列重大决策部署。重庆市人大常委会深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真贯彻落实习近平总书记关于备案审查工作的重要指示精神和党中央系列决策部署，依法履职、守正创新，不断推动备案审查工作走深走实，充分发挥了备案审查制度功效，为推动全面依法治市提供了有力保障。

　　一、深刻理解备案审查的重大意义

　　知之愈明，则行之愈笃。规范性文件备案审查，是宪法法律赋予人大常委会的一项重要监督职权，是我国宪法监督的基础和着力点。它立足于中国法治道路、法治模式、法治理论，是具有中国特色的宪法监督制度，也是符合中国国情的立法监督制度。

　　（一）备案审查是贯彻落实习近平法治思想的有力举措

　　习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南。坚持依宪治国、依宪执政，是习近平法治思想的重要内容和鲜明特色，是中国共产党治国理政、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的强大保证。习近平总书记强调指出：“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。”①要用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。②党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力完善宪法实施和监督机制，将备案审查工作纳入全面贯彻实施宪法的战略范畴，一体部署、一体推动。扎实有效地开展好备案审查工作，就是贯彻落实习近平法治思想的生动体现。

　　（二）备案审查是践行全过程人民民主的必然要求

　　习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”③备案审查作为人民代表大会制度的重要组成部分，蕴含深刻的人民民主属性。备案审查坚持“为了人民、依靠人民、保障人民”的基本原则，坚持“从群众中来、到群众中去”的工作作风，坚持“科学审查、民主审查、依法审查”的工作方法，保证备案审查工作各环节都能听到人民的声音。备案审查赋予公民、组织审查建议权，畅通了公民、组织对有关立法活动进行监督、表达诉求的渠道。近年来，从根据公民审查建议启动审查程序，到审查过程中广泛听取群众意见，再到将处理结果向公民反馈、向社会公开，各级人大常委会充分发挥备案审查的“民意直通车”作用，人民群众参与国家法治建设的实践内涵日益丰富，真正把全过程人民民主落到了实处。

　　（三）备案审查是维护国家法治统一的有力保障

　　习近平总书记指出：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。”④我国实行统一而分层次的立法体制，除法律、法规外，还有数量庞大的规章和其他规范性文件，一旦相互抵触或不能很好衔接，将影响到我国的法治统一。通过备案审查，不仅可以发现并纠正与宪法法律相抵触的问题，保证中国特色社会主义法律体系的系统性、整体性、协同性、时效性，还可以及时对法规、规章和规范性文件进行清理，保持法律体系内部的和谐一致，从而确保宪法、法律、行政法规在各行政区域都得到遵守和执行。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，只有把所有规范性文件都纳入备案审查范围，及时撤销和纠正违宪违法的规范性文件，国家法治统一才有可靠保障，全面依法治国才有坚实基础。

　　（四）备案审查是具有中国特色的宪法监督制度

　　习近平总书记指出：“每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”⑤我国的备案审查植根于中国特色社会主义制度土壤，立足于解决中国宪法实施和监督中的问题，与其他国家的宪法监督制度特别是西方国家的违宪审查制度有着本质区别。我国的备案审查以习近平法治思想、全过程人民民主重大理念为理论基础，体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，符合社会主义法治统一的特点和要求，通过依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、维护国家法治统一、维护人民群众根本利益，是符合我国国情、体现我国社会主义国家性质、保障社会主义宪法实施的好制度。

　　二、重庆推进备案审查的具体实践

　　近年来，重庆市人大常委会主动融入全市经济社会发展大局，适应新时代对备案审查工作提出的新任务、新要求，扎实推进备案审查工作，取得了明显成效。

　　（一）坚持党的全面领导，把牢政治“方向盘”

　　万山磅礴，必有主峰。重庆市人大常委会始终把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程，确保备案审查工作沿着正确方向不断探索前行。

　　强化政治引领。毫不动摇坚持和捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”，坚持用习近平法治思想、习近平总书记关于备案审查工作的重要指示精神指导备案审查实践，在推进国家治理体系和治理能力现代化大局中谋划和推进备案审查工作，把坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的政治自觉转化为对习近平新时代中国特色社会主义思想的忠实践行，转化为做好备案审查工作的实际行动。严格执行请示报告制度，就备案审查工作中的重大事项、重要问题及时向重庆市委请示报告。探索落实重庆市委领导下的备案审查衔接联动机制，推动建立重庆市委、市人大常委会、市政府备案审查工作衔接会议制度，对提请重庆市委常委会审议的文件开展协同审查。完成重庆市委全面依法治市委员会和全面深化改革委员会部署的各项任务，牵头推动宪法实施和监督有关工作，定期报告法规规章规范性文件数据库建设试点工作进度，确保党对备案审查工作的领导落到实处。

　　胸怀“国之大者”。在审查中牢牢把握政治标准，确保各类规范性文件与党中央重大决策部署和国家重大改革方向一致。建立落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署的督办工作机制，按照习近平总书记“在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”的重要指示要求，督促文件制定机关依法及时将涉及疫情防控的规范性文件报送备案和审查，确保文件合法合规、运转高效。全面清理涉及长江流域保护的规范性文件，对与长江保护法不一致的文件提出废止、修改的处理建议，保障长江流域生态安全。督促市政府和区县人大常委会对涉及行政处罚法、人口与计划生育法的规范性文件进行集中清理，推动行政执法领域重大改革和全面三孩生育政策在重庆落地生根。发挥备案审查“助推器”作用，聚焦成渝地区双城经济圈建设、优化营商环境、全面推进乡村振兴确定备案审查重点，以高质量的审查助推重大战略任务落地落实。

　　（二）夯实“备审”基础，形成全市“一盘棋”格局

　　基础不牢，地动山摇。重庆市人大常委会把加强市区两级人大备案审查制度和能力建设作为重要基础工作抓紧抓实，形成全市备案审查工作“一盘棋”格局。

　　坚持制度先行，构筑备案审查工作“四梁八柱”。出台1个地方性法规《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，制定2个工作制度《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》《重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》，督促市政府制定出台1个规章《重庆市行政规范性文件管理办法》，指导38个区县人大出台规范性文件备案审查工作制度。目前，重庆以地方性法规为统领，以工作办法、审查基准和行政规范性文件管理办法为支撑，以市级部门和区县备案审查工作制度为配套的“1+3+N”备案审查制度体系已初步成型。

　　坚持数字赋能，信息平台建设多点开花。突出实用导向，集约利用现有系统资源，坚持两级人大信息平台“一体化”建设。完善平台核心功能，开通市政府文件电子直报通道，优化在线审查，依托重庆人大网开放“公民审查建议”窗口，精准实现电子报备全覆盖。延伸平台服务保障功能，集合短信提醒、数据统计和资料分享功能于一体。利用平台自有数据和市政府规范性文件库，在重庆人大网开辟“规范性文件库”栏目，确保文件集中公开、实时更新、动态管理。圆满完成法规规章规范性文件数据库建设试点工作，形成1套清理成果、1个数据库后端管理平台和1个对外展示窗口、2项技术标准的试点成果，得到全国人大常委会充分肯定。

　　坚持系统观念，推动备案审查工作水平整体提升。采取重点工作统筹协调、督促落实，创新工作群策群力、共同推进的模式，不断提升两级人大常委会备案审查工作能力和水平。为推动备案审查专项报告制度均衡化，重庆市人大常委会强化日常督导，鼓励有条件的区县结合实际、创新思路、同步启动，在全国率先实现备案审查工作情况报告市和区县“全覆盖”。与区县人大常委会联动，开展优化营商环境领域地方性法规配套规定专项审查，全面检视两级政府落实情况，推动高质量发展。开展大督导、大培训、大调研，逐一解决区县机构不全、能力不强、运转不畅等“难点”和“堵点”问题。

　　（三）着力增强工作实效，交出亮眼“成绩单”

　　以法为纲，循法而为。重庆市人大常委会把维护国家法治统一摆在突出位置，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，审查监督堤坝越筑越牢，备案审查成效跻身全国第一方阵。

　　多措并举抓细报备，“全”的标尺更加明确。坚持“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，逐步将“一府一委两院”和人大及其常委会制定的规范性文件纳入备案审查范围，并从制度层面予以规范。健全报备工作机制，严格报备流程和时限，统一报备文书格式，提升报备规范化水平。坚持主动查询、定期核对，对迟报漏报行为进行通报纠正。将备案审查信息平台报备功能联通至全市792个乡镇，全面实现市、区县、乡镇三级规范性文件电子报备，做到报备范围“全覆盖”。本届以来，重庆市人大常委会共备案登记规范性文件750件，其中，市政府规章39件，市政府及其办公厅文件326件，市高法院24件，市检察院20件，区县人大341件。

　　聚集合力强化审查，“实”的导向全面树立。综合运用主动审查、被动审查、专项审查、移送审查等方式，推动审查更加扎实细致。建立健全文件审查会议和论证研究、咨询、第三方审查等机制，邀请有关专家学者、人大代表参与，聚焦实践中易发、常发、频发问题，借助外脑，层层把关，提高审查质量。坚持“统专”结合，发挥备案审查工作机构“统”的作用和其他专工委“专”的优势，为审查质量上好“双保险”。细化审查建议受理、处理、反馈流程，及时回应社会关切。本届以来，共主动审查规范性文件988件，被动审查34件，清理201件地方性法规配套规定的制定情况，对965件优化营商环境、交通和卫生健康领域地方性法规配套规定开展了专项审查。

　　严格审慎督促纠错，“改”的成效充分显现。优化分类纠错机制，严格依照纠错程序对合法性、适当性以及瑕疵类问题文件进行分类，采取“刚柔并济”方式，慎重研究处理。对与党中央重大决策部署不符合不衔接的，与法律法规相抵触的，坚决予以纠正；对符合重庆实际、惠及广大群众、促进改革发展且不与宪法、法律相抵触的，允许先行先试。前移审查关口，应邀提前介入，对文件草案的合法性、适当性及立法技术问题进行把关指导，减少文件“带病”出台风险。制定纠错复核工作台账，通过纠错“回头看”打通问题整改“最后一米”。如审查《重庆市户外广告位经营权公开出让暂行办法》时，发现个别条款与物权法关于业主享有完整物权的规定不一致，重庆市人大常委会多次召集政府部门和利益相关方听取意见，及时与市政府沟通，督促市政府暂停适用相关条款并适时废止了《重庆市户外广告位经营权公开出让暂行办法》。

　　积极开展探索创新，“严”的常态基本形成。聚焦重点领域，积极探索开展专项审查的有效方式。专项清理涉及生态环境保护和野生动物保护领域的规范性文件时，将审查研究、抽查比对、论证总结等环节有机衔接，推动全市71件涉生态环境保护类文件、3件涉野生动物保护类文件纳入后续修改或废止计划，做到“应清尽清、不漏一件”。专项审查涉及水能资源开发利用的规范性文件时，要求“横向到边、纵向到底”，将地方性法规、政府规章和规范性文件全部纳入清理范围。经全面比对核查，提出对1件地方性法规进行修改、4件“问题”行政规范性文件进行废止的处理意见。选取地方性法规配套规定作为“小切口”，探索备案审查与立法工作协同推进的路径，促进备案审查工作成果更好运用到立法、监督工作中。该项工作历时三年，形成三项主要成果：一是“全面盘活”法规配套规定，要求没有制定的及时制定，存在问题的及时修改废止，保证法规实施效果；二是“全面体检”地方性法规，提出配套规定要坚持减量慎用、加强对制定配套规定必要性和可行性论证等建议，为提高立法质量出谋划策；三是“全面重建”工作机制，建立长效监督机制、各专工委协同配合机制等，有效巩固备案审查成果。

　　三、不断谱写备案审查工作重庆新篇章

　　历史照亮未来，征程未有穷期。党的二十大对新时代新征程党和国家事业发展作出全面部署，强调要更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，完善和加强备案审查制度，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。重庆市人大常委会将以党的二十大精神为指引，深入贯彻习近平法治思想，全面夯实基础、不断开拓创新，努力打造具有重庆辨识度的备案审查工作高质量发展成果，为保障国家法治统一、推动全面依法治市作出新的贡献。

　　（一）切实提高政治站位

　　毫不动摇坚持党的全面领导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。继续严格执行重大事项请示报告制度。紧扣“新时代新征程新重庆”主题主线，围绕贯彻党中央重大决策部署和推动保障宪法法律实施，对重点领域法规和规范性文件开展专项清理。强化政治性审查，集中解决与党中央决策部署“不协调、不一致”问题。进一步落实重庆市委领导下的备案审查衔接联动机制，建立完善数据共享、疑难问题会商、信息交流等制度。有序推进重庆市委深化改革委员会和全面依法治市委员会部署的宪法监督实施和备案审查相关任务。

　　（二）切实增强监督实效

　　完善和加强备案审查制度，强化法规规章和规范性文件全生命周期管理。严格落实“有件必备”，将中级人民法院、人民检察院分院等制定的规范性文件全部纳入重庆市人大常委会备案审查范围，将全市所有乡镇政府规范性文件纳入备案审查体系，确保应备尽备。坚决做到“有备必审”，综合运用多种审查方式，增强工作整体性和协调性。深化案例指导与通报制度，用好用活各类案例资源，就案例来源、审查内容、处理情况等进行深入分析，切实厘清认识、改进方法。积极开展“有错必纠”，严把合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，加大问题督促纠正力度，让备案审查真正长出“牙齿”。

　　（三）切实激发群众参与热情

　　进一步健全公众参与备案审查的制度机制，畅通群众利益表达渠道，保证备案审查工作各个环节都倾听民声、体现民意、汇聚民智。迭代升级人大代表联络站，充分发挥人大代表来自人民、扎根人民的特点优势，了解民情、汲取民智、保障民利。在审查研究中，对每一件可能存在问题的文件，都征求制定机关意见，适时听取人大代表、专家学者和利益相关方的意见，最大限度凝聚审查合力。认真接收、研究、处理公民、组织提出的审查建议并及时反馈。通过人民群众的积极参与，督促纠正群众集中反映的、影响群众切身利益的规范性文件，共同维护社会主义法治统一。

　　（四）切实加强信息化建设

　　拓展优化信息平台功能，加快开发区县普适版，实现信息平台在本市行政区域内互联互通，推动备案审查工作全面规范化、信息化。完善法规规章规范性文件数据库，分批次、有重点地推动数据库扩容增效，力争为社会公众提供公益、权威、高效的公共法律服务产品。