坚持以宪法为根本立法依据

许安标

　　中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的法律载体。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年的重要文章中指出，“宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式”“宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头”，深刻阐明了宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心、基础和统领地位。完善中国特色社会主义法律体系，形成完备的法律规范体系，必须坚持以宪法为根本依据，夯实法治之基，铸牢法治之轨，为实现中华民族伟大复兴提供有力法治保障。

　　一、宪法是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家的根本依据和遵循

　　在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家，首先是按照宪法确定的方向、道路、规则、机制，充分释放和高效利用驱动力、牵引力，激发内生力，保障经济社会各项事业蹄疾步稳、行稳致远，达成目标。宪法为此奠定了基石，铺设了路基，树立了路标，提供了根本依据和遵循。

　　（一）宪法确定了国家的前进方向

　　方向决定道路，道路决定命运。毛泽东同志指出：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”中国共产党自成立之日起，就致力于为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。百年奋斗，沧桑巨变。改革开放以来，经过接续奋斗，仅用几十年就走完了发达国家几百年走过的工业化历程，全面建成小康社会，创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度，发展了中国特色社会主义文化。我国宪法深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验，以根本法形式确认了党团结带领全国各族人民取得的成果，确立了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化，为国家的发展进步确定了清楚明晰的方向目标路径。

　　现行宪法在序言中深刻阐述了中国共产党带领全国各族人民推翻三座大山、实现民族独立、建立人民政权、进行社会主义建设的伟大历程，确立了经历史和人民选择形成的中国共产党的领导地位，确立了国家的指导思想、根本任务、奋斗目标等重大方向性问题，规定了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体。2018年修改宪法，确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲第一条，充实坚持和加强中国共产党的全面领导的内容，夯实全党全国各族人民为实现中华民族伟大复兴而团结奋斗的思想基础和政治基础，确保始终沿着中国特色社会主义道路前进。

　　（二）宪法为国家机器的平稳运行提供根本规范

　　国家表现为由不同机构系统集成的组织体系，这些国家机构具体行使着各项国家权力。它们的产生构成、职权职责、程序活动、功能作用、相互关系等，直接关系着国家机器的平稳运行、功效发挥、宗旨实现，必须要有权威的规范和保障。宪法确立了与人民民主专政国体相适应的人民代表大会制度政体，规定了民主集中制原则、法治原则、尊重和保障人权原则，规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等一系列基本政治制度，还规定了许多重要制度，为各类国家机器的运行提供规范和保障。

　　宪法明确规定国家机构实行民主集中制的原则。国家的一切权力属于人民，人民通过民主选举，产生各级人民代表大会，行使国家权力。全国人大是最高国家权力机关，代表全国人民统一行使国家权力。全国人大充分反映民情民意，把人民的意志集中起来制定为法律和具有法律效力的决定，讨论决定重大问题，产生国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关并对其进行监督。同时，我国宪法还明确规定国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关以及其他重要国家机关的职责权限和基本的履职程序，并建立有效的监督制约体制机制，既保证国家权力的统一，又保证各国家机构各司其职、分工负责、高效运转。正是宪法保障人民民主专政的国家机器高效有序运转，不同类型的国家机构相互衔接、自成一体，将民主集中制原则转化为国家制度，并将其优势在治国理政过程中源源不断地释放出来，转化为治理效能。

　　（三）宪法为应对重大风险挑战、化解重大矛盾提供了根本保障

　　实现中华民族的伟大复兴不可能轻轻松松，全面建设社会主义现代化国家不可能一帆风顺，会遇到重大风险挑战、重大阻力困难、重大矛盾问题等，宪法为克服前进道路上的困难风险提供了制度、办法和力量。中国共产党是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨，坚持一切为了人民、一切依靠人民，凝聚全体人民的共同意志、智慧办法，汇集磅礴力量。宪法坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，并为此确立了制度平台和载体机制，将三者贯穿打通。例如，2020年和2021年，在党中央坚强领导下，全国人大先后通过关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定、关于完善香港特别行政区选举制度的决定，全国人大常委会先后制定香港特别行政区维护国家安全法、修订香港特别行政区基本法附件一和附件二等。这些都是全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针的重大举措，也是根据宪法和香港基本法作出的具有重要宪制意义的新制度安排，对推动香港局势实现由乱到治的重大转折，进而实现由治及兴，保持香港的长期繁荣稳定，具有重大意义。

　　二、健全宪法相关法律制度和机制，为保证宪法更好实施提供制度支撑

　　习近平总书记指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”①宪法规定国家的重大制度和重大事项，构建了法治轨道的基础、线路、标准等主要元素，保障法治轨道畅通运行、功效发挥，还要细化规划设计，精心施工建设，做好检修维护，把宪法确定的“四梁八柱”封闭贯通、配套装修、调适契合。这其中最直接的是要健全宪法相关法律制度和机制，保证宪法更好实施。

　　（一）宪法既是立法的根本依据，又赋予立法重要责任

　　宪法与各项法律法规和制度的关系，是源头与江河、母法与子法、统领与分支的关系。法律、行政法规、地方性法规等各种法律法规和制度都是从宪法中延伸出去、派生出来的。“问渠那得清如许？为有源头活水来。”保证法律法规和制度的合法性、有效性，必须以宪法为根本依据；同时，宪法中规定了许多重要制度，需要立法落实细化，也有许多条款明确要求或授权法律作出具体规定。例如，宪法规定，全国人大及其常委会的组织和工作程序、国务院的组织、监察委员会的组织和职权、人民法院的组织、人民检察院的组织等由法律规定。落实宪法要求，全国人大制定全国人大组织法、国务院组织法、监察法、人民法院组织法、人民检察院组织法，对上述国家机关的组织和职权作出具体规定。2018年宪法修正案中增加有关监察委员会的规定，为国家监察体制提供了宪法依据。十三届全国人大一次会议审议并通过监察法，对国家监察体制和监察机关的活动作出系统明确的规定，对宪法有关监察制度的规定具体化、明确化，从而将宪法的有关规定予以贯彻落实。宪法中有许多“由法律规定”“依照法律规定”或是“在法律规定的范围内”等条款，既是立法授权，又是立法责任，立法的重要使命之一，就是贯彻落实宪法规定，将其变成生动现实的法治秩序。

　　宪法确立了统一的、分层次的立法体制，国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定；在保证国家法治统一的前提下，国务院、国家监察委员会、省级人大及其常委会和设区的市（自治州）的人大及其常委会、民族自治地方的人大，可以制定行政法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例等。加强立法工作，提高立法质量，形成完备的法律规范体系，是保证宪法全面实施的重要途径。党的十八大以来，截至2022年12月十三届全国人大常委会第38次会议，全国人大通过宪法修正案，全国人大及其常委会制定法律72件，修改法律242件次，作出法律解释10件，通过有关法律问题和重大问题的决定99件次，现行有效法律295件。新时代以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断发展完善，将保证宪法全面实施的制度体系提升到新水平。要进一步加强立法，履行好宪法赋予的使命和责任，以完备的法律制度保证宪法更好地实施。

　　（二）完善宪法相关法，加强宪法制度建设

　　我国的法律体系由在宪法统领下的宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个部门构成。七个法律部门都与宪法有着密切关系，从不同方面贯彻落实宪法。宪法相关法，顾名思义，与宪法关系最为密切，相关内容最为集中。它是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志和象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律。截至2022年12月，现行有效宪法相关法共49件。例如，选举法、各项国家机构组织法等法律，建立了人大代表和国家机构领导人员选举制度，规定了有关国家机构的组织、职权和权限等方面的制度，为人民当家作主提供制度保障，为国家机构的产生运行提供法律基础；居民委员会和村民委员会组织法，落实城乡基层群众自治制度；集会游行示威法、国家赔偿法等法律，保障公民基本政治权利。这些法律把宪法确定的国家与公民的关系进一步制度化、规范化、程序化，使之成为长期坚持、有效实施的制度机制。加强宪法制度建设，完善宪法相关制度和机制，首先要把作为法律体系构成部门之一的宪法相关法完善好、实施好。

　　（三）坚持人民主体地位，加强人民权利保障立法

　　宪法是人民权利的保障书，是每个公民享有权利、履行义务的根本保证，公民的基本权利和义务是宪法的核心内容。现行宪法规定国家尊重和保障人权，广泛规定了公民的平等权，宗教信仰自由，人身自由，批评、建议、申诉、控告、检举权和取得赔偿权，受教育权利，有关婚姻、家庭、老人、妇女和儿童的权利等，涉及政治、经济、社会、文化等各个方面。在宪法的保障下，公民的各项权利和自由不仅得到充分尊重和保障，而且通过党和国家各项事业的发展落到实处。改革开放以来，我国累计实现7.7亿农村人口脱贫，在新时代组织实施了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，创造了人类减贫史上的奇迹；建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，高等教育毛入学率2021年达到57.8%，基本养老保险覆盖10.4亿人，基本医疗保险参保率稳定在95%。实践充分证明，现行宪法有力维护了最广大人民的根本利益，保障了人民群众对美好生活的向往和追求。全面实施宪法，必须坚持人民主体地位，加强人民权利保障立法，将尊重和保障人权的宪法原则贯穿到立法活动的全过程和各方面，让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，完善保障公民人身权、财产权、人格权和基本政治权利立法，保障公民经济、文化、社会等各方面权利，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，促进全体人民共同富裕，保障和促进社会公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民，通过制度的力量让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

　　三、加强立法监督，维护宪法权威

　　习近平总书记强调：“加强对宪法法律实施情况的监督检查，提高合宪性审查、备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为。”②“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。”③贯彻上述要求既要在制定阶段强化宪法意识，树牢宪法观念，增强宪法自觉，弘扬宪法精神；又要在通过公布以至实施之后，加强立法监督，完善制度机制，形成制度闭环，及时纠错改错，通过倒逼机制，坚决杜绝不符合宪法、不符合法治的内容以法律规范的名义出现，坚决防止地方保护、部门利益法制化。

　　一是积极稳妥推进合宪性审查。推进合宪性审查是全面依法治国的重要环节和战略举措。党的十九大提出，推进合宪性审查工作。2020年2月，党中央印发关于推进合宪性审查工作的指导性文件，对推进合宪性审查工作作出具体部署。2020年12月，党中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，明确提出“全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议，应当确保符合宪法规定、宪法精神。推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序”。实践中积极探索，加强对法律草案审议过程中的合宪性、涉宪性问题研究，作出说明和回应。

　　积极稳妥推进这一重大举措，要建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何实施、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合，以更好实现宪法的稳定性和适应性的统一。要健全完善法律草案合宪性审查程序机制，形成科学有效的法律草案合宪性审查程序、规则和标准，确保全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议，都符合宪法规定、体现宪法精神。

　　二是增强备案审查力度和刚性。备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度设计。宪法首先确立了地方性法规、自治条例和单行条例的备案制度。2000年3月，全国人大制定立法法，全面规定了法规、规章等公布后，报送全国人大常委会、国务院等机构备案并接受审查的制度，此后通过制定各级人民代表大会常务委员会监督法、修改立法法等进一步完善备案审查制度，并在实践中积极推进。自2017年以来，法制工作委员会连续5年向全国人大常委会提出关于备案审查工作情况的报告，取得了良好法律效果和社会效果。加大对公民、组织提出的审查建议的审查力度，推动解决夫妻共同债务、城乡人身损害赔偿标准不统一、超生即开除等问题。例如，2018年，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查，有关法制工作机构经认真研究，提出了适时废止收容教育制度的意见，所提问题得到妥善解决。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，完善和加强备案审查制度。贯彻落实党的二十大对备案审查工作的要求，一方面要做好制度完善工作，完善备案审查的机制、方式、程序和标准，将所有法规规章、司法解释和其他规范性文件都依法依规纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制；另一方面要加大备案审查工作力度，落实好有件必备、有备必审、有错必纠的要求，认真研究处理公民、组织提出的审查建议，增强备案审查制度的刚性，进一步提升备案审查工作整体实效。

　　三是积极开展法律法规清理。随着经济社会快速发展，有些法律法规的滞后性显现出来，不适应实际需要；有些法律法规还存在不尽一致、不够衔接的问题；有些法律法规受制定时客观条件限制，只作了原则规定，操作性不强，难以很好实施等。法律法规清理，是集中、批量、主动、自觉纠正法律法规中存在的不一致、不衔接、不适应问题，解决法律体系中带有一定普遍性的问题。例如，2009年，经过一段时间的法律清理，十一届全国人大常委会废止了8件法律和有关法律问题的决定，修改了59件法律中的141条规定，并建议国务院和有关方面尽快制定现行法律的配套法规，为如期形成中国特色社会主义法律体系打下了坚实基础。十三届全国人大以来，围绕贯彻落实党中央重大决策部署和重要法律实施，对生态环境保护、民事关系、长江保护、人口与计划生育、行政处罚、食品药品安全等20多个领域的规范性文件，组织有关方面和地方人大开展集中清理和专项审查，推动党中央重大决策部署、国家重要法律和法治措施的贯彻落实。实践表明，及时组织开展重点领域规范性文件集中清理和专项审查工作，对于实现相关领域上下联动、左右协同，促进法律体系科学统一，具有重要意义。要将法律法规清理制度化、机制化，明确在何种情况下以何种方式开展法律法规清理，对清理发现的明显不适应、不一致、不协调的突出问题，区分情况分类分步骤地加以解决，及时修改或废止已不符合实际、不适应需要的相关规定。加强前瞻性研究，在制定法律时，同步研究考虑修改其他法律相关规定、清理有关法规、制定配套法规的需要。

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。总结宪法实施的历史经验，宪法制度建设贯穿其中，宪法制度既包括宪法本身确立的各项重大制度，又包括宪法实施和宪法监督等各项制度，宪法制度、宪法实施、宪法监督紧密联系，各有侧重。立法在其中扮演重要角色，发挥重要作用，必须始终坚持以宪法为根本依据，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

　　作者：全国人大常委会法制工作委员会副主任，中国法学会副会长