以坚持严格执法为重要抓手 全面推进国家各方面工作法治化

张鸣起

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。”全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，是全面依法治国的重要组成部分，是习近平法治思想中的重要内容。在我国走上全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴新征程的关键时刻，习近平总书记在党的二十大报告中再次强调全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化，标志着全面依法治国已进入一个新的阶段。我们应在新的高度和起点上弄清“严格执法”重要论述来龙去脉，全面领悟其深刻内涵，准确把握其精神实质，认真贯彻落实。

　　一、深刻领会严格执法在法治一体建设中的重大意义

　　（一）严格执法具有丰富的内涵和深厚的理论实践基础

　　2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上首次提出：“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”此后，习近平总书记就“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”发表了一系列重要论述。严格执法作为法治建设的关键一环和重要抓手，习近平总书记自2013年在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话到2020年在中央全面依法治国工作会议上的讲话再到2021年在十九届中央政治局第三十五次集体学习时的讲话，多次在讲话中进行强调和提出要求，“严格执法”的概念、目标和意义也逐步明晰，形成了体系完备、逻辑严密、内容丰富的严格执法理论。

　　严格执法是结合我国行政执法实践，对“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的继承和发展，实践中共有“严格执法”“执法严明”“严格规范公正文明执法”三种基本表述。一是“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”中的“严格执法”是全面依法治国的关键环节；二是作为法治政府的功能之一的建设执法严明的法治政府；三是在行政执法工作中要“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法”。

　　严格执法的主体为行政机关，目标是推进法律正确实施。“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能”，推进严格执法重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，推进法律正确实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。严格执法就是要努力创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　（二）严格执法保障科学立法成果落地

　　严格执法是科学立法的实践来源之一。科学立法必须建立在现实生活实践上，反映客观规律和人民需求。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中对法律与实践的关系进行了生动阐释：“现在，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。同时，我们也要看到，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”行政执法是实践的重要手段之一，能够及时客观反映社会现实与法律现状，为科学立法提供鲜活的实践素材。例如2021年新修订的行政处罚法就针对行政处罚实践中的问题，吸收执法改革经验，着力解决执法难题，进一步完善行政处罚的基本制度和规则。

　　严格执法使立法平稳落实到现实生活之中。习近平总书记强调，“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作”①，法律得到严格实施，才能保障党、国家和人民的共同意志得以实现。法律不是束之高阁的藏品，而是日常生活的行为准则，法律规范通过严格执法才能够平稳、公正、有效地走入寻常百姓家。

　　严格执法是检验立法科学性的重要标准。法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用！有所偏倚的执法会让法律背离其本质，使法律的现实运行变得扭曲畸形，但严格执法则能够客观呈现法律规范在社会生活中的真实运行状态，从而为立法、修法提供参考标准。

　　（三）严格执法与公正司法相辅相成，共同确保法律实施到位

　　严格执法和公正司法都是法律实施的重要环节。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”②天下之事，不难于立法，而难于法之必行。在中国特色社会主义法律体系已经形成的现实之下，现阶段工作重点应转移到保证法律严格实施。有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。但是，“现在，我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治”。

　　行政机关是严格执法的重要主体，审判机关、检察机关是公正司法的重要主体，两个环节的三个主体共同推进法律的有效实施。正如习近平总书记所指出的：“各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的重要主体，必须担负法律实施的法定职责，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象，坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题，严禁侵犯群众合法权益。”③国家机关及其执法人员，“必须加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究”，以保证党和人民共同意志的实现。

　　严格执法与公正司法相辅相成。严格执法位于前端，通过行政手段依法保障人民群众的生命财产安全；公正司法位于后端，定分止争，是公平正义的最后一道防线。严格规范公正文明执法能够依法化解矛盾纠纷，减少案件涌入司法环节，为司法机关减轻案件重负、保障裁决时间，更好让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。同时，加强行政执法与刑事司法衔接，能更有力地实施法律。特别是在环境保护、食品安全、劳动保障等关系人民切身利益的重点领域，行政执法与刑事司法脱节会导致法律威慑力不足。前端为后端减负、后端为前端增力，才能更好地让严格执法与公正司法共同发力，促进法律有效实施，保障社会公平正义。

　　严格执法受公正司法的审查监督。权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。行政执法需要受到司法机关的审查与监督，以公正司法促进严格执法。在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，例如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

　　（四）严格执法为全民守法提供导向和支撑

　　严格执法为全民守法提供行为典范。行政机关作为实施法律的重要主体，在严格执法中正确阐释法律和运用法律，“教科书式”执法能够让人民群众在每一个执法活动和执法案例中学习法律知识、培养法律理念，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。因此，严格执法不仅要求行政机关“要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序”，还要求“执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法”。

　　严格执法为人民树立守法榜样。执法者带头敬畏法律、尊崇法治，能够“带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”。习近平总书记指出，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法”④。领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。领导干部尊法学法守法用法，老百姓就会去尊法学法守法用法。领导干部装腔作势、装模作样，当面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所谓“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。

　　二、党的十八大以来，行政执法取得重大成效

　　（一）权责统一、权威高效的依法行政体制加快建立

　　严格执法是一项庞大的系统工程，需要建立统一的体制机制。党中央高度重视行政执法体制建设，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”。习近平总书记在党的十九届三中全会第二次全体会议上指出：“执法是行政机关履行政府职能的重要方式。针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》等，都对深化综合行政执法改革提出明确要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确，要“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。落实行政执法责任制和责任追究制度”。

　　为落实党中央部署的重要任务，深入推进综合行政执法改革，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》五个综合行政执法改革指导意见，为相关领域工作任务和战略目标提供了强有力的执法体制机制保障。

　　党的十八大以来，我国在深化综合行政执法改革方面，重点突出完成三个方面的改革任务：一是在文化市场、农业农村、市场监管、交通运输、生态环境保护等领域整合归并执法队伍，切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题；二是加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，切实解决违规执法、执法扰民问题；三是探索建立体现综合行政执法特点的编制管理方式，切实解决综合执法队伍管理不规范的问题。

　　（二）执法方式不断改进创新，执法水平全面提高

　　习近平总书记指出：“强调严格执法，让违法者敬法畏法，但绝不是暴力执法、过激执法，要让执法既有力度又有温度。”⑤“执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”⑥《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确，要“改进和创新执法方式，加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用”“广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单。建立行政执法案例指导制度，国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案例。全面落实‘谁执法谁普法’普法责任制，加强以案释法”。

　　为认真落实党中央、国务院决策部署，进一步推进宽严相济、刚柔并举的执法方式创新，2017年5月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，明确规定：“行政执法人员在行政执法过程中，要结合案情进行充分释法说理，并将行政执法相关的法律依据、救济途径等告知行政相对人。”“审判机关、检察机关、行政执法机关、司法行政机关要加强典型案例的收集、整理、研究和发布工作，建立以案释法资源库，充分发挥典型案例的引导、规范、预防与教育功能。”

　　近年来，为创新行政执法方式，多地建设起统一的行政执法信息平台，加强了行政执法信息化建设和执法部门的数据汇聚共享，进一步提升行政执法和执法监督工作数字化水平。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段以及非现场执法的方式等，取得了良好的社会效果。执法方式更加多样，执法水平得到了全面提高。

　　（三）执法监督体系建设大力推进

　　习近平总书记指出：“要推进严格执法，理顺执法体制，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制。”⑦习近平总书记强调：“我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”⑧

　　《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》确定，加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。落实行政执法责任制和责任追究制度，完善行政执法投诉举报和处理机制。在2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系，建立并实施行政执法监督员制度。

　　2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅于印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，构建守责尽责、失责追责的法治政府建设与责任落实工作机制。人力资源和社会保障部等行政执法部门出台指导意见和部门规章，推进行政执法责任制工作深入开展。

　　三、在新的历史起点上，坚定不移推动严格执法走向深入

　　（一）坚持以习近平法治思想为根本遵循，深入推进对严格执法的理论阐释和实践转化

　　习近平总书记强调：“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节，执法人员必须忠于法律、捍卫法律，严格执法、敢于担当。”⑨严格执法要在依法行政的理论框架内，着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。为了将严格执法落实到实践，应当理顺执法体制，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制。为理顺执法体制，要持续深化行政执法体制改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，严格规范公正文明执法，健全行政裁量基准，最大限度减少不必要的行政执法事项。为完善行政执法程序，要全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。为严格落实行政执法责任制，要强化行政执法监督机制和能力建设，完善行政执法协调监督工作体系，严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任。

　　（二）坚持党的全面领导，在法治政府建设、行政执法实践中深入贯彻党的大政方针和战略部署

　　习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”⑩党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导是全面依法治国的根本保证，离开了党的领导，全面依法治国就难以有效推进，社会主义法治国家就建不起来。

　　世界百年未有之大变局加速演进，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，行政执法队伍要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。要保持坚定的政治信仰，保持政治清醒和政治定力，自觉从大局看问题，把执法工作放到大局中去思考，做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局；要坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。

　　（三）坚持以人民为中心，在执法工作全过程进一步落实执法为民的理念

　　习近平总书记强调：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”⑪落实执法为民的理念，必须践行以人民为中心的发展思想，促进严格规范公正文明执法，让人民群众真正感受到公平正义就在身边。第一，提高执法质量。要抓住关键环节，完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。让执法既有力度又有温度，让违法者敬法畏法，但绝不是暴力执法、过激执法。第二，减轻人民的负担。减少行政审批事项，建立政府权力清单、负面清单、责任清单，规范行政权力，推动严格规范公正文明执法。第三，保障行政执法中当事人合法权益。行政执法人员在行政执法过程中，要结合案情进行充分释法说理，并将行政执法相关的法律依据、救济途径等告知行政相对人。第四，强化执法监督。加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。建立健全人民群众监督评价机制，促进食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度和执法效果不断提高。

　　（四）坚持中国特色社会主义法治道路，确保行政执法的正确政治方向

　　在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上，必须树立自信、保持定力。第一，把握好中国特色社会主义法治道路的核心要义。坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。在执法队伍建设过程中，要以中国特色社会主义法治理论作为学理支撑和行动指南，将党领导人民实行法治的成功经验落实到执法实践中。第二，要坚持人民主体地位，坚持严格执法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。第三，要坚持法律面前人人平等，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。第四，要坚持法治和德治相结合，在发挥好法律的规范作用的同时，也要发挥好道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治的支撑作用。第五，坚持从实际出发，突出中国特色、实践特色、时代特色。既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、坚持问题导向、着眼解决现实问题。

　　（五）深化行政执法体制改革，提高执法能力，创新执法方式，提升社会治理法治化水平

　　习近平总书记指出：“解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题，必须坚定不移推进法治领域改革。”⑫第一，改革和完善行政执法制度，完善行政强制执行体制机制，健全行政裁量基准，加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用，建立健全行政执法风险防控机制，全面提高依法应对突发事件能力和水平。第二，进一步整合行政执法队伍，探索实行跨领域跨部门综合执法，健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制，健全行政执法和刑事司法衔接机制。第三，构建多元行政执法方式，坚持处罚与教育相结合的原则，让执法不仅有力度，还要有温度，在执法中培育人们的法律信仰、法治观念、规则意识，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造全社会都讲法治、守法治的文化环境。第四，充分利用新科技助力执法。积极利用大数据分析，为执法中的重大事项提供统计分析和决策依据，推动大数据、人工智能等科技创新成果同执法工作深度融合。

　　执法活动在中国特色社会主义法治体系建设中非常重要，对于创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境，增强人民群众获得感、幸福感、安全感都具有突出的意义。我们要在习近平法治思想的科学指引下，深入贯彻党的二十大精神，坚持严格执法，为推进全面依法治国，全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴作出更大贡献。

　　作者：中国法学会党组成员，习近平法治思想研究中心副主任