学习贯彻党的二十大精神 深入推进科学立法 加快完善中国特色社会主义法律体系

张苏军

　　党的十八大以来，习近平总书记高度重视立法工作，多次对“科学立法”作出重要论述，强调“全面推进依法治国，必须坚持科学立法”①，在党的二十大报告中再次强调，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。

　　一、科学立法的基本内涵

　　“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是习近平法治思想“十一个坚持”的重要组成部分，其中，“推进科学立法”是习近平法治思想中关于立法工作重要论述的集中概括。习近平总书记指出，“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作”②。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”建设法治中国，必须加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率，以高质量立法保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定。

　　科学立法、民主立法、依法立法是密切相关的统一整体。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。要在立法工作中讲求科学精神，全面认识和自觉运用规律，从国情出发，从实际出发，观时制法、因事制礼，使制定和修改的法律规范准确反映经济社会发展要求、更好协调利益关系。如此方能立出善法，从而促进发展、保障善治，实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标。

　　民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。我国的一切权力属于人民。党的二十大报告指出，人民民主是社会主义的生命。民主立法就是要在立法工作中坚持人民至上，恪守以民为本、立法为民的理念，践行全过程人民民主，通过健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，实现尊重和保障人权在立法工作全链条、全过程、全方位覆盖，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。

　　依法立法的核心在于以宪法为根本依据，严格依照法定权限和法定程序制定或者修改法律规范。宪法是中国特色社会主义法律体系的核心，是全面依法治国的根本依据。完备的法律规范体系、高效的法治实施体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容，立法工作既是加快形成完备的法律规范体系的重要途径，也是高效的法治实施体系的重要环节。党的二十大报告提出要“全面推进国家各方面工作法治化”。依法立法就是各级立法机构和工作部门在立法工作中要遵循立法程序、严守立法权限，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法，有效防止部门利益和地方保护主义影响，维护国家法治统一。

　　科学立法、民主立法、依法立法统一于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系立法实践。依法立法是基本前提，不依法制定的法律，缺乏合法性前提，其科学性和民主性无从谈起；立法权源于人民，通过提升立法的民主性，才能使立法决策更加符合人民群众需求和客观实际，提高立法质量，增进立法实效；科学立法既在方法论上为立法工作提供指导，又在价值层面衡量立法质量的高低，是判断立法质量的重要标尺。

　　二、科学立法的重要原则

　　（一）坚持党的集中统一领导

　　坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的核心要义，是推进全面依法治国伟大事业的根本保证。习近平总书记指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”③立法工作必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚决维护党中央权威和集中统一领导。

　　要在立法工作中始终坚持党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，从法律制度上贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署。要紧紧围绕党和国家工作大局谋划、推动和开展立法工作，科学制定立法规划和工作计划，突出立法重点，使立法准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系。

　　（二）坚持以人民为中心

　　习近平总书记强调：“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。”④人民是依法治国的主体和力量源泉，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。保证和发展人民当家作主，充分反映人民意愿、充分实现人民权利、充分保障人民权益，是法治建设的题中应有之义，是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。

　　要在立法工作中，践行全过程人民民主，坚持国家的一切权力属于人民，坚持法律面前人人平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。要尊重和保障人权，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。要正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，统筹兼顾不同方面的利益，从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　（三）坚持宪法的核心地位

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，在中国特色社会主义法律体系中居于核心地位。党的二十大报告强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。

　　立法是推动宪法实施的重要方式。要在立法工作中，切实增强宪法意识，自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。要在法治实施、法治监督、法治保障等各方面工作中坚决维护宪法法律权威，牢固树立“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”的观念，全面贯彻实施宪法。

　　（四）坚持维护法治统一

　　维护国家法治统一是全面依法治国的高层次要求，也是必然要求。习近平总书记强调：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”⑤我国是一个有十四亿多人口的大国，地域辽阔、民族众多、国情复杂，只有秉持法律这个准绳、用好法治这个方式，才能保证国家法治统一。立法是法律法规的立改废释纂，是法治的前提和基础，承担着维护国家法制统一、尊严、权威的重要任务，必须坚持维护国家法治统一的基本原则。

　　要严格落实“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的宪法规定，维护国家法制统一、尊严、权威。国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题。

　　（五）坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接

　　全面深化改革和全面推进依法治国，二者密切关联。实现全面深化改革总目标，必须全面推进依法治国，不断提高国家治理法治化水平。推进各领域各方面改革，都要坚持依法治国，这是一个破与立辩证统一的过程。习近平总书记指出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”⑥

　　要努力把改革决策和立法决策更好结合起来，正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止。

　　（六）坚持统筹推进国内法治和涉外法治

　　习近平总书记指出，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。⑦推进国内法治和涉外法治，是法治中国建设的两个重要方面，二者互相促进、相辅相成，不可或缺。

　　要在立法工作中，坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加快形成系统完备的涉外法律法规体系，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。要坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，增强运用法治方式有效应对挑战、防范风险的能力，坚定不移地维护国家主权、安全、发展利益。要适应高水平对外开放，不断完善涉外经贸领域的法律法规，促进国内法与国际经贸规则的有机衔接和双向互动，促进构建全面开放新格局。要推动全球治理体系改革，及时推出中国方案、贡献中国智慧，为构建人类命运共同体提供法治保障。

　　三、推进科学立法的主要途径

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。科学立法是新形势下加强和改进立法工作的基本要求，它简洁明了地回答了新形势下“立什么样的法、怎样立法”这一重大命题。

　　（一）完善立法体制机制，发挥好人大在立法工作中的主导作用

　　习近平总书记指出，“推进科学立法，关键是完善立法体制”⑧。完善立法体制，主要包括优化立法职权配置，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节加强制度设计，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

　　要加强党对立法工作的集中统一领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。要加强人大对立法工作的统筹谋划，健全立法规划计划编制制度，充分发挥人大在立法规划、年度立法工作计划、专项立法计划编制上的统领作用。要加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，更好发挥人大在确定立法选题、组织法案起草、审议把关等方面的主导作用。要增强政府立法与人大立法的协同性，在做好有关法律、地方性法规草案起草工作的同时，严格按照法定权限和程序制定行政法规、规章，提高行政法规、规章质量；加强政府部门间立法协调，提高行政立法工作效率，防止因部门意见不一致导致立法项目久拖不决。要完善公众参与立法机制，健全法律法规规章草案公开征求意见，广泛凝聚社会共识。要加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。要充分发挥中国法学会立法咨询会的作用，尊重法学家和各类专家的意见。要建设好基层立法联系点，细化人大代表在立法工作中联系群众的程序设计，推动基层群众参与立法的深度和广度。

　　（二）深入推进科学立法、民主立法、依法立法，切实提高立法工作质量和效率

　　习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”⑨实施国家重大发展战略要法治先行，要做好“三大攻坚战”、加强科技创新和知识产权保护、落实总体国家安全观、推动建设网络强国等立法及相关法治保障工作；要研究“一带一路”建设、长江经济带发展、雄安新区建设、粤港澳大湾区建设等一系列重大发展战略法治问题，以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。

　　提高立法效率是适应全面推进国家各方面工作法治化需求、完成繁重立法任务、提供有效制度供给的必然要求。要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至“依法打架”。

　　（三）坚持依法治国和以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入立法

　　法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。习近平总书记指出，要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。⑩

　　法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治。要把社会主义核心价值观的要求转化为具有刚性约束力的法律规定，把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善。要把社会主义核心价值观的要求体现到法律法规和公共政策之中，形成有利于培育和弘扬社会主义核心价值观的良好政策导向和利益引导机制。要传承中华优秀传统法律文化，推动创造性转化、创新性发展。

　　（四）加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度

　　我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动经济高质量发展，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予立法鲜明的时代特色。立法必须紧跟时代步伐，回应实践需要。

　　加强重点领域立法，就是加快推进国家治理急需、人民美好生活必需的重要立法，以法治保障国家治理现代化、增进人民获得感幸福感安全感。着眼于贯彻新发展理念、构建新发展格局，加快制定和完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展等急需的法律法规，完善社会主义市场经济法律体系。着眼于发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，加快制定和完善民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方面的法律法规，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。着眼于推进社会治理现代化，加快制定和完善公共安全保障、疫情防控、基层社会治理等方面的法律法规，推动提高社会治理法治化水平。着眼于深入推进区域协调发展立法，加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大发展战略的法治保障。

　　加强新兴领域立法，就是加快新技术、新产业、新业态、新模式领域立法，以良法善治保障新兴领域健康发展。近年来，随着云计算、物联网、人工智能、量子信息、区块链等新一代信息技术的加速应用，合成生物学、基因编辑、脑科学、再生医学等生命科技的突飞猛进，在经济领域催生了一系列新产业、新业态、新模式，在法律版图上产生了大片空白区。要加强对新兴领域法律制度的研究，加快推进新兴领域立法工作。

　　加强涉外领域立法，就是适应对外法治合作与斗争新形势新任务，补齐补强涉外立法短板，加快完善我国涉外法律规范体系。面对我国海外利益不断扩展的新格局，要加强执法安全合作、对外投资、对外援助、涉外法务、涉外民商事纠纷解决等领域的立法，切实维护我国海外利益的安全。面对西方国家运用法治手段围堵遏制我国发展的新动向，要完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设，充实涉外法治斗争的法律工具箱。

　　（五）坚持系统观念，统筹立改废释纂，丰富立法形式

　　随着时代发展和改革推进，国家治理现代化对科学完备的法律规范体系的要求越来越迫切。必须在坚持好、完善好已经建立起来并经过实践检验有效的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释纂各项工作，发挥各种立法方式之优长，及时满足当今时代的多样化立法需求。

　　要全面完善法律、行政法规、监察法规、地方性法规体系。民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。要研究丰富立法形式，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。针对“放管服”改革等方面的需要，采取打包形式修改相关法律，把改革决策同立法决策更好地结合起来，通过作出授权决定、改革决定，保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。探索建立定期修改法律的制度，研究法律清理工作，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。

　　地方立法要适应时代要求，体现地方特色。从地方实际出发，解决突出问题。坚持“一事一法”，通过“小切口”“小快灵”精准立法，充分彰显地方立法的补充作用、灵活功能。在加强对立法理论和实践的探索同时，丰富创新地方立法形式，发挥协同立法在跨区域生态环保、大气污染防治、疫情联防联控、交通一体化等方面的积极作用。积极探索流域共治共同立法模式。坚持系统观念和问题导向，打好综合性法规与专项法规的立法“组合拳”。

　　（六）建设德才兼备的高素质立法工作队伍

　　立法工作队伍是我国专门法治队伍之一，是坚持党的领导、提高立法质量的重要保障。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”⑪

　　要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，教育和引导立法工作者牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。要坚持建设德才兼备的高素质立法工作队伍，用习近平法治思想武装头脑、指导立法实践、推动立法工作，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。要根据实践的发展，不断深化认识，把握立法规律，提高立法能力，使立法准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系。要深入贯彻落实党中央关于法治人才培养的决策部署，健全招录制度，加大交流力度，加强教育培训，不断提升立法工作人员遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。

　　作者：中国法学会党组成员，习近平法治思想研究中心副主任