正确认识和把握 依法治国和依规治党的关系

肖金明

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于党长期执政和国家长治久安，推进国家治理现代化理论创新、制度创新、实践创新，确立法治为治国理政的基本方式，依规治党为管党治党的基本方式，坚持依法治国和依规治党有机统一，推动了从依法治国到全面依法治国的重大变革。站在新的历史起点上，要立足全面依法治国和全面从严治党相结合，依托国家法律和党内法规一体建设，深化依法治国和依规治党有机统一实践，汇聚起“中国之制”的更大优势，转化为“中国之治”的更强效能，在法治轨道上进一步推进国家治理现代化。

　　一、全面依法治国和全面从严治党相结合

　　习近平法治思想强调正确处理全面依法治国的重大关系，其中包括依法治国和依规治党的关系。正确认识和把握依法治国和依规治党的关系，密切关联着全面依法治国和全面从严治党的关系，以及国家法律和党内法规的关系。推进国家法律和党内法规一体建设，进一步加大依法治国和依规治党有机统一实践力度，是加速全面依法治国和全面从严治党相结合的必然要求。

　　全面依法治国和全面从严治党相结合具有战略意义，要求在制度上国家法律和党内法规一体建设与之相适应，在实践中依法治国和依规治党有机统一与之相契合。正确认识和把握全面依法治国和全面从严治党的关系，应当立足“四个全面”战略布局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于党长期执政和国家长治久安，坚持全面建成小康社会即第一个百年奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家即第二个百年奋斗目标，坚持全面深化改革，坚持全面依法治国，坚持全面从严治党，形成和发展了“四个全面”战略布局。协调推进“四个全面”战略布局，实现“两个一百年”奋斗目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是不可或缺的战略举措。习近平总书记指出：“全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。”①要努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。

　　在实现第一个百年奋斗目标基础上，党领导人民开启迈向第二个百年奋斗目标新征程，着力于统筹推进“五位一体”总体布局，着重于协调推进“四个全面”战略布局，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，接续创造中国式现代化新道路，创造人类文明新形态，致力于建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴中国梦。这就必然要求遵循党领导人民治理国家所创造的鲜活经验，巩固和发展全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的相互关系，以全面建设社会主义现代化国家为目标，进一步加大全面深化改革的力度，增强全面依法治国和全面从严治党相结合的深度，站在新的历史起点上，开创国家治理体系和治理能力现代化新局面。

　　由此，协调推进“四个全面”战略布局，必须坚持全面依法治国，坚持全面从严治党。落实到制度上，就是要开创国家法律和党内法规一体建设局面，形成两者相辅相成、相互促进、相互保障的格局；体现在实践中，就是要坚持依法治国和依规治党有机统一，形成两者相得益彰、相互依托、相互支撑的局面。换言之，深度推进全面依法治国和全面从严治党相结合，一方面，必然需要建设更加完备的法律规范体系、完善的党内法规体系，在党规国法衔接协调的基础上，进一步加快两者一体建设步伐，促使两者合力筑牢法治体系、治理体系的制度基石和基础，汇聚起“中国之制”的更大优势，夯实推进国家治理体系和治理能力现代化的法治轨道；另一方面，必然要求进一步深化依法治国实践、推动依规治党向纵深发展，在治党治国互动协同的基础上，加大深化依法治国和依规治党有机统一实践的力度，促使两者合力加速国家治理现代化进程，共同成就“中国之治”的更强效能，持续保持经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”，接续中国式现代化新道路和人类文明新形态。

　　二、推进国家法律和党内法规一体建设

　　党领导人民有效治理国家，实施全面依法治国方略，必然要求全面依法治国和全面从严治党相结合，内在要求依法治国和依规治党有机统一，并奠定在制度基础上。这就需要加强国家法律和党内法规之间的衔接和协调，加大两者一体建设力度，为实施全面依法治国和全面从严治党相结合、深化依法治国和依规治党有机统一实践，提供有力的制度依托、制度支撑和制度保障。

　　习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”②党的十九届四中全会深刻阐释了国家制度和治理体系的关系，高度概括了我国国家制度和国家治理体系的历史成就、重大任务和发展方向，从党的领导制度体系到党和国家监督体系，十三个方面的制度构成了由党的领导制度体系统领的“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。这得益于宪法和党章分别统率的国家法律和党内法规体系化建设，以及以“宪法至上、党章为本”为遵循的国家法律和党内法规相互衔接和协调。站在新的历史起点上，必须按照坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快党规国法一体建设步伐，加强相互之间衔接和协调、促进和保障、依托和支撑的关系。

　　正确认识和把握国家法律和党内法规的辩证关系，应当以国家法律和党内法规的差异和共性为前提和基础。国家法律和党内法规是中国特色社会主义制度的不同制度范畴，是中国特色社会主义法治体系的不同规范形态。习近平总书记指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”③国家法律和党内法规调整的关系、作用的对象、呈现的效力不同，在制度创制方式和规范形式、规范实质内容和功能作用、立法立规过程和程序要求、实施监督途径和机制方式等方面存在差别。这些差别决定了国家法律和党内法规在中国特色社会主义制度和法治体系中的不可或缺性和不可替代性。保持国家法律和党内法规之间的差别，以及它们在党和国家制度体系中的结构性关系，是推进国家法律和党内法规一体建设的基本前提。

　　国家法律和党内法规的共性及其相互之间的密切关系是推进两者一体建设的基础。国家法律和党内法规既明显区别又紧密联系，既相对独立又相辅相成，既各有侧重又同频共振。国家法律和党内法规具有同源性、同理性和同构性。关于同源性，宪法法律是我们党治国理政的主要依据，而党章党规是我们党管党治党的主要依据，两者根源于人民意志和利益要求，溯源到党的路线方针政策，都是党和人民意志的反映，在本质上它们内在统一于以人民为中心的根本立场，统一于党的全面领导这一根本原则；关于同理性，国家法律和党内法规都遵循中国特色社会主义制度建设一般原理和法治发展基本规律，依循党领导人民治理国家的政理和法理，两者统一于习近平新时代中国特色社会主义思想，统一于习近平法治思想；关于同构性，国家法律和党内法规同属于中国特色社会主义制度和中国特色社会主义法治体系，共同为中国特色社会主义制度、中国特色社会主义法治体系筑牢基石、夯实基础，它们同构在中国特色社会主义法治道路上，实际上也就同构了推进国家治理现代化的法治轨道。

　　正确认识和把握国家法律和党内法规的辩证关系，应当立足于中国特色社会主义法治体系。“中国特色社会主义法治体系”概念的提出具有重大意义，是各方面制度更加成熟更加定型的重要标志。以此为主要标志，推动了依法治国到全面依法治国的历史性变革，实现了国家法律体系和党内法规体系在法治体系中交汇，在加快建设完备的法律规范体系和完善的党内法规体系进程中，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。党的十九大以来，党内法规制定工作更加注重党内法规同国家法律的衔接协调，2019年中央政治局会议修订《中国共产党党内法规制定条例》，在坚持党必须在宪法和法律的范围内活动的基础上，将“注重党内法规同国家法律衔接和协调”规定为党内法规制定工作应当遵循的原则，这是将国家法律和党内法规统一于中国特色社会主义法治体系的现实需求。

　　从一定意义上讲，国家法律与党内法规一体建设，是依法治国和依规治党有机统一实践的前提要求。党的十八大以来，国家法律制度建设加大力度，中国特色社会主义法律体系不断完善。党内法规制度建设不断加快步伐，形成了比较完善的党内法规体系。截至2022年3月，我国现行有效法律291件、行政法规和监察法规约600件、地方性法规约1.2万件；截至2021年7月初，现行有效中央党内法规211部、部委党内法规163部、地方党内法规3241部。近十年来，党内法规同国家法律衔接协调工作不断加强并且卓有成效，为坚持和完善中国特色社会主义制度，协同推进全面依法治国和全面从严治党，坚持依法治国和依规治党有机统一，到2025年初步形成、2035年基本形成中国特色社会主义法治体系，逐步实现国家治理体系和治理能力现代化奠定了坚实制度基础。

　　正确认识和把握国家法律和党内法规的辩证关系，既需要与党的政策相结合，又需要与依法执政相统一。一方面，党的政策是国家法律的先导和指引。习近平总书记指出：“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”④党的政策和国家法律的关系是传统法理命题，党内法规介入其中赋予了这一命题新的时代内涵，这无疑强化了党规国法同源性，还对党的领导与法治的关系具有重要意义。之所以把完善的党内法规体系内涵于法治体系之中，是为了在法治体系运行中更好地体现党的领导与厉行法治的一致性。通过党内法规确保党的决策规范化和政策正确性，规范党的政策进入立法程序，确保政策与法律的一致性、贯通性，并有效作用于执法司法活动，实现党对法治的全面领导，做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。另一方面，党内法规是依规治党的主要依据，也是依法执政的重要依据，还是社会主义法治的保障。党的十九大报告指出，增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。坚持依法执政，既要依据宪法法律治国理政，又要依据党内法规管党治党、从严治党，这就必然要求根据依法执政的现实需要，加强国家法律和党内法规一体建设。

　　相对来说，加强党内法规同国家法律衔接协调以及进一步推进两者一体建设，属于“中国之制”的问题；而深化依法治国和依规治党有机统一实践，属于“中国之治”的问题。“中国之制”就是指中国特色社会主义制度，尤其聚焦中国特色社会主义法治体系的制度基础。国家法律和党内法规一体建设和发展，筑牢了中国特色社会主义制度的基石，夯实了中国特色社会主义法治体系的制度基础；而“中国之治”是指国家治理及其效能，全面依法治国和全面从严治党交汇在国家治理现代化进程中，依法治国和依规治党并轨在推进国家治理现代化的法治轨道上。党规和国法以及政策一体化同构的程度，事关“中国之治”的整体效应，事关国家治理的整体效能。

　　三、深化依法治国和依规治党有机统一实践

　　坚持全面依法治国和全面从严治党相结合、国家法律和党内法规一体建设、依法治国和依规治党有机统一，这三组关系紧密联系。全面依法治国和全面从严治党相结合是重大战略，国家法律和党内法规一体建设形成国家治理的制度基础，依法治国和依规治党有机统一是治理实践的关键。全面依法治国和全面从严治党相结合推进的过程，实际上就是从国家法律和党内法规一体建设，到依法治国和依规治党有机统一实践的过程，也就是从“中国之制”到“中国之治”的过程。站在新的历史起点上，深化依法治国和依规治党有机统一实践，坚持全面依法治国和全面从严治党相结合，将推进国家法律和党内法规一体建设形成的制度优势，充分转化为国家治理效能。

　　正确认识和把握依法治国和依规治党的辩证关系，应当以两者不同功能侧重和互补作用为前提。党领导人民治理国家，坚持依法治国和依规治党各自功能定位，前者重在将国家立法、行政、监察、司法等纳入法治轨道，按照规范公共权力、保障公民权利的要求，以完备的法律规范体系为依托，推进依法行政、建设法治政府，推进公正司法、维护公平正义；后者则重在发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，坚持运用法规制度、法治思维管党治党，发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，推进依规治党向纵深发展，服务于党和国家事业发展大局。

　　依法治国和依规治党之间的互补性关系是深化两者有机统一实践的基础所在。在党内法规同国家法律衔接和协调基础上，加强两者一体建设。依法治国和依规治党在相互支撑和依托基础上，形成相得益彰、相互赋能、相互成就的有机统一局面。习近平总书记指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”⑤尽管依法治国和依规治党功能各有侧重，作用各有所长，但两者紧密联系，相互依托和支撑，彼此促进和保障，在相辅相成和相得益彰中，两者有机统一的基础得以巩固和发展。

　　正确认识和把握依法治国和依规治党的辩证关系，应当着眼于党履行执政兴国的重大历史使命。习近平总书记指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”⑥我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须从依法治国和依规治党出发，以完备的法律规范体系和完善的党内法规体系为基础，不断加强法治思维和法治方式在治国理政中的作用，依据长期执政的根本需要和依法执政的现实要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，充分发挥依法治国和依规治党对维护党长期执政和国家长治久安的重大作用。

　　深化依法治国和依规治党有机统一实践，应当在全面依法治国和全面从严治党相结合战略推进中，依托国家法律和党内法规一体建设所形成的制度优势，聚焦于依法执政，不断深化依法治国和依规治党有机统一实践。依法执政是推进党的领导制度化、法治化的关键所在。党的十八大以来，法治成为治国理政的基本方式，不仅以良法善治的理念和实践丰富深化了法和法治内涵以及治理的深度，还以党规国法的衔接和协调延展拓宽了法和法治外延以及治理的广度，依规治党成为全面从严治党的基本方式，依法治国和依规治党的关系日益密切。

　　站在新的历史起点上，进一步深化依法治国和依规治党有机统一实践，一要坚持思想理论引领。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，科学阐释习近平法治思想，尤其是蕴含其中的关于全面依法治国和全面从严治党相结合、国家法律和党内法规一体建设、依法治国和依规治党有机统一实践的辩证关系及其政理、法理。二要坚持制度规范依托。以党章、宪法的修改、实施和监督的协同化确立“宪法至上、党章为本”的原则和规范意义、内涵和功能作用，筑牢国家制度和法治体系基础，有效推进国家治理现代化。三要坚持体制机制支撑。除进一步创新和完善党和国家立规立法协调工作机制，健全和完善党规国法实施监督协同工作机制外，要根据实际需要，自觉进行机构调整和改革，把我国社会主义制度优越性充分发挥出来。要站在国家治理现代化的高度，在党和国家机构改革的大背景中，遵循系统思维和方法，实现党政职能、工作、机构三位一体，防止职能重叠、工作重复、机构重合，为深化依法治国和依规治党有机统一实践，提供更加有效的组织保障和更为有力的体制机制支撑。

　　坚持以习近平法治思想为指导，全面依法治国要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。基于“没有党规党法，国法就很难保障”⑦“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”⑧等治国理政的实践性和规律性认识，应当更加深刻把握党内法规制度建设的迫切性，更加强调依规治党对依法执政的促进和推动作用，对依法治国的引领和保障作用。站在新的历史起点上，在实现第一个百年奋斗目标基础上，全面建设社会主义现代化强国，必须将全面依法治国和全面从严治党深度结合在国家治理现代化进程中，加快国家法律和党内法规一体建设步伐，汇聚“中国之制”的独特优势，通过深化依法治国和依规治党有机统一实践，凝聚“中国之治”的强大效能。

　　作者：山东大学（威海）副校长、山东省法学会党内法规研究会会长