中国共产党依规治党的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑

王伟国

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将法治思维与法治方式融入管党治党实践，创造性地将依规治党确立为新时代管党治党的基本方式。依规治党，是对党管党治党方式的继承和发展，蕴含着管党治党理念的守正创新，开辟了新时代党管党治党实践的新境界，具有深厚的历史逻辑、深刻的理论逻辑、鲜明的实践逻辑。历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑内在融贯、环环相扣，串联起依规治党的历史必然性、理论科学性和实践有效性。

　　一、深厚的历史逻辑

　　我们党自成立以来就把管党治党作为党的建设的一项重大任务。在以伟大自我革命引领伟大社会革命的历史进程中，党在管党治党基本方式方面一直存在着思想建党与制度治党两条主线，并在不同历史时期呈现出各有侧重、逐步融合的特点。新时代党在传承思想建党与制度治党成功经验的基础上确立了依规治党这一基本方式，形成了卓有成效的政党治理之道。

　　（一）管党治党在新民主主义革命中砥砺探索

　　新民主主义革命时期，党在经过艰苦探索、付出巨；大牺牲后，对自身建设与社会革命内在联系的认识日益深入。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，把马克思列宁主义基本原理同中国具体实际相结合，创立了毛泽东思想，实施和推进党的建设伟大工程，提出着重从思想上建党的原则，努力建设全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的马克思主义政党。

　　这一时期，保障“革命”成为党内制度建设的主旋律。1921年党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》对党员管理作出明确规定。1922年党的二大通过的第一部《中国共产党章程》，首次设立“纪律”专章。经历了建党之初和大革命时期、土地革命时期、全民族抗日战争时期和解放战争时期血与火的洗礼，党不断通过法规制度加强党的自身建设、规范党的自身管理，有力保障了党领导人民赢得中国革命伟大胜利。这一时期具有里程碑意义的一个重要事件是，毛泽东同志于1938年提出了“党规”概念（新中国成立后毛泽东主持编辑《毛泽东选集》第一至三卷第1版时，将“党规”修改为“党内法规”）。

　　（二）管党治党在社会主义革命和建设中曲折前进

　　社会主义革命和建设时期，党提出全国执政条件下党的建设的重大课题，着重从思想上组织上作风上加强党的建设、巩固党的领导。通过一系列重要举措，增强了党的纯洁性和全党的团结，密切了党同人民群众的联系，积累了执政党建设的初步经验。遗憾的是，党的八大形成的正确路线未能完全坚持下去，先后出现“大跃进”运动、人民公社化运动等错误，反右派斗争也被严重扩大化。“文化大革命”使党、国家、人民遭到新中国成立以来最严重的挫折和损失，教训极其惨痛。

　　随着党的中心任务从领导人民闹革命转变为领导人民搞建设，党内法规制度建设开始唱响保障“建设”的主旋律并经历了曲折发展。这一时期制定的党内法规，旨在重点解决在全国执政条件下如何加强党的领导、推进执政党自身建设等问题，反映了党探索适合中国国情的社会主义建设道路的重要经验和成果。“文化大革命”结束后，党在徘徊中前进时期制定的党内法规具有较强的探索性，为党和国家政治生活正常秩序的快速恢复提供了明确指引。

　　（三）管党治党在改革开放和社会主义现代化建设新时期深入推进

　　党的十一届三中全会后，我们党总结管党治党正反两方面的经验教训，在党的建设中既解决思想问题，更解决制度问题，把党的思想建设、组织建设、作风建设与党的制度建设结合起来，在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。邓小平同志深刻指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”①“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”②。党的十三届四中全会以后，党明确要求把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。江泽民同志明确指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”③党的十六大以后，党进一步把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中。胡锦涛同志强调：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平。”④

　　这一时期，伴随着党和国家工作中心战略转移，党中央将制度建设摆在了极为重要的位置，党内法规制度建设唱响保障“改革”的主旋律，并得到全面恢复和加强。各阶段的党内法规制度建设围绕中国特色社会主义的开创和发展展开，适应党的工作中心的转移和推进党的建设新的伟大工程，着眼推动经济社会科学发展和提高党的建设科学化水平，制定出台了一批党内法规。其中，1990年出台《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次对“党内法规”概念作出权威界定；2012年5月出台《中国共产党党内法规制定条例》，进一步推动党内法规制定工作制度化、规范化、程序化。

　　（四）管党治党在中国特色社会主义新时代臻于成熟

　　党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央勇于自我革命，坚持全面从严治党，对管党治党的认识更加成熟、更加科学。尤其是，对思想建党与制度治党的关系认识更加深刻。习近平总书记强调：“要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。”⑤坚持思想建党和制度治党紧密结合。思想理论是灵魂，制度建设是保障。坚持思想建党和制度治党同向发力。既注重解决思想问题、拧紧“总开关”，又注重解决制度问题、上紧制度规矩发条。这就在制度治党长期实践基础上提炼形成了“制度治党”这一概念。紧接着又创造性地提出“依规治党”。

　　2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。2015年6月，习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时首次提出“要坚持依法治国、依规治党”。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会上首次提出“全面从严治党、依规治党”。2016年10月，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》规定“尊崇党章，依规治党”，“依规治党”概念由此第一次被载入中央党内法规。2017年10月，党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》，将“坚持依规治党、标本兼治”写入党章，以党的根本大法形式确立了“依规治党”这一新时代管党治党的基本方式。

　　确立依规治党作为管党治党的基本方式，既是党内法规制度建设不断走向成熟的必然结果，也是党在引领伟大社会革命中勇于自我革命的创新性成果。坚持依规治党是在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的征程上，依法治国拓展为全面依法治国、从严治党深化为全面从严治党两者交汇融合产生的重大战略成果。

　　二、深刻的理论逻辑

　　从党的一大通过党纲、党的二大通过第一部党章起，我们党一直把党内法规作为加强党的建设、推进党的事业的重要保障。在此过程中，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人都对党内法规作出过深刻论述，并不断通过理论创新、实践创新揭示党内法规的中国特色、时代内涵，丰富了马克思主义党建理论。习近平总书记坚持马克思主义的立场、观点、方法，继承了社会主义发展史特别是中国共产党历史上形成的制度建设理论，并根据新时代的新变化新要求，在理论上不断作出新概括，明确新时代全面从严治党要走依规治党的路子，开辟了马克思主义党建理论中国化的新境界。依规治党的理论逻辑揭示了治党必依党规的内在理据，主要体现为四个层层递进的基本原理。

　　（一）党要管党、从严治党

　　党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位、党肩负的历史使命，要求我们治国必先治党、治党务必从严。马克思和恩格斯认为，无产阶级政党必须有严明的制度规范，从党的纲领到纪律，都必须建立起来。列宁指出，“无产阶级实现无条件的集中和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一”⑥。毛泽东同志提出党内法规概念，正是针对细化“党的纪律”而言的。毛泽东同志曾指出：“我们欲革命成功，必须势力集中行动一致，所以有赖于一个有组织有纪律的党来发号施令。”⑦“‘铁的纪律’为布尔什维克党的主要精神……严格的执行纪律为改造建设党中央的重要工作。”⑧

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党要管党、从严治党推向全面从严治党的新境界。习近平总书记不仅强调“打铁还需自身硬”“坚持党要管党、从严治党”⑨，而且深刻指出：“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党……如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听。”⑩习近平总书记从跳出治乱兴衰历史周期率的战略高度，将党要管党、全面从严治党置于坚持自我革命中思考，提出全面从严治党是新时代党的自我革命的伟大实践，必须坚持构建自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度规范体系，为推进伟大自我革命提供制度保障，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心。

　　（二）从严治党根本上要靠制度治党

　　制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。“制度之治”是最稳定最可靠的治理方式。邓小平同志曾经指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”⑪习近平总书记鲜明指出：“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”⑫全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》开宗明义提出：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”“从严必依法度”，就是要实行“制度治党”，把党的领导和党的建设活动全面纳入制度化、规范化、程序化轨道。

　　制度治党中的“制度”，指的是党组织和党员必须遵守的一切规矩。习近平总书记指出：“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢？其一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行。其四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”⑬

　　（三）制度治党重点是依规治党

　　党的十八大以来，随着国家法律体系不断健全完善、党内法规制定工作不断规范化，党规国法的功能定位更加清晰、党内法规和党的规范性文件的边界日益明确。在党的组织和党员所应遵循的各类制度中，国家法律侧重于划出底线，对包括党的组织和党员在内的所有组织和个人提出共性要求，而党内法规则是对党的组织和党员提出更高标准更严要求，专为调整党务关系量身定制；党内法规重在创设党的组织职权职责、党员权利义务、针对违规违纪行为的处分处理，而党内“小微制度”重在落实党内法规、作出细化配套，不成文的规矩则主要发挥拾遗补阙作用。综合而论，在制度治党的诸多“制度”中，发挥中坚作用的乃是党内法规。由此决定了制度治党的重点是依规治党。2019年修订出台的《中国共产党党内法规制定条例》，集中体现了“党内法规”概念定位的重大发展变化。一方面，将党内法规制度建设置于治党、治国、治理的宏阔视野中加以定位，旗帜鲜明地将“党的领导活动”纳入党内法规规范的范畴；另一方面，明确规定党内法规属于专门规章制度，并规定了只能由党内法规作出规定的专属事项，对于推进党内法规乃至党的制度规范化、体系化建设具有重要保障和引领作用。

　　依规治党的核心要义可以概括为“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”。其中，“有规可依”强调的是党内法规的制定问题，“有规必依、执规必严、违规必究”强调的是党内法规的实施问题。为适应全面从严治党的新形势新任务新要求，将全面从严治党不断向纵深推进，必须全方位、立体式推进依规治党，坚持制定和实施并重，把管党治党各方面纳入制度化、规范化轨道，推动形成完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，不断提高党依据党内法规管党治党的能力和水平。

　　（四）依规治党首先要依党章治党

　　党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党章重视程度提升到前所未有的高度。习近平总书记在《认真学习党章 严格遵守党章》一文中强调：“全党要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。”

　　正是由于党章是全党统一意志的集中体现，在整个党内法规制度体系中居于统领地位、“母法”地位，因此，依规治党必须形成一个以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一的党内法规体系。依规治党所依之“规”，首先是指党章。全面从严治党、依规治党，首要的是依据党章，最根本的也是依据党章。

　　理论逻辑揭示了治党必依党规的内在理据与依规治党的核心要义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总结运用党的历史经验和实践经验，深入推进管党治党理论创新，对建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党的规律性认识达到新的高度。习近平总书记围绕依规治党作出的一系列重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是以习近平同志为主要代表的中国共产党人坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的生动体现，为新时代坚持依规治党、加强党内法规制度建设提供了科学的行动指南。

　　三、鲜明的实践逻辑

　　实践逻辑揭示了新时代依规治党实践发展的规律与成效，是对历史逻辑的承接与发展，也是对理论逻辑的运用与检验。我们党历来重视党内法规制度建设，注重运用党内法规管党治党、提高党的执政能力和领导水平。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，党坚持党要管党、从严治党，党内法规制度建设进入了一个健康、稳定、较快的发展时期。以《关于党内政治生活的若干准则》和党的十二大党章为重要标志，针对党和国家领导制度和组织制度上的弊端，进行了有计划、有步骤而又坚决的党内法规制度建设活动，推动形成了党内法规制度建设与国家法制建设的良性互动；把推进党内法规制度建设置于执政党生存发展和政权盛衰兴亡的战略高度，围绕社会主义现代化建设总体布局推进党内法规制度建设，为探索改进党的领导方式和执政方式提供坚强制度保证；不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，把加强党的执政能力建设和先进性建设作为党的建设主线，与时俱进修改党章，提出和探索党内法规制度体系建设，为此后形成比较完善的党内法规体系积累了宝贵经验。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在总结运用党内法规管党治党实践的基础上，把依规治党确立为新时代管党治党的基本方式，坚持把依规治党摆在事关党长期执政和国家长治久安的战略位置，坚持完善“两个维护”制度保障，坚持把党章作为管党治党总依据，坚持贯彻民主集中制，坚持围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设，坚持高质量构建党内法规体系，坚持执规必严、违规必究，坚持思想建党和制度治党同向发力，坚持依法治国和依规治党有机统一，坚持抓好“关键少数”尊规学规守规用规，充分发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，注重将制度优势转化为治理效能，把党的领导和党的建设活动纳入法治轨道，将管党治党水平提升到前所未有的高度，开辟了管党治党新境界。

　　（一）根本扭转管党治党宽松软状况：坚持问题导向与目标导向

　　党的十八大以来，针对改革开放以来存在的管党不力、治党不严问题，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党贯穿于党的建设各方面，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑。既坚持解决问题又坚持简便易行，采取务实管用的措施切中问题要害；既坚持目标导向又坚持立足实际，力求把落实党中央要求、满足实践需要、符合基层期盼统一起来。依规治党的政治保障作用充分发挥，管党治党宽松软状况得到根本扭转。

　　第一，针对“七个有之”等严重影响党的形象和威信、严重损害党群干群关系的突出问题，打了一套自我革命的“组合拳”。党的十八大以来，我们党以前所未有的勇气和定力全面从严治党，形成了一整套党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度规范体系。坚持严的主基调，强化监督执纪问责，抓住“关键少数”，党在革命性锻造中更加坚强。特别是我们党以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，清除了党、国家、军队内部存在的严重政治隐患。

　　第二，聚焦政治问题和经济问题交织的腐败案件以及管党治党存在的突出问题，将遵守政治纪律作为遵守党的全部纪律的重要基础。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》，把坚决维护党中央权威和集中统一领导作为出发点和落脚点，把党章和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规的要求细化具体化，坚持问题导向，针对管党治党存在的突出问题，把党的十八大以来的纪律建设理论、实践、制度创新成果总结提炼上升为党规党纪，扎紧制度笼子。

　　第三，针对潜规则盛行，强化明规则作用，加强对权力运行的制约和监督。抓住建章立制，立“明规矩”、破“潜规则”，围绕发生的腐败案例，查找漏洞，吸取教训，着重完善党内政治生活等各方面制度，压缩消极腐败现象生存空间和滋生土壤，通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善。注重把权力关进制度的笼子里，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。完善党和国家监督体系，构建巡视巡察上下联动格局，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制。

　　（二）党规必成体系与执规必动真格相促进：制定和执行并重

　　思想引领制度建设，制度推动思想落实。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽“四个伟大”，立足党和国家事业发展全局，以空前力度和速度推进党内法规制度建设，全方位织密制度的笼子。放眼全世界，没有哪个政党像我们党这样，拥有如此严密、完善的制度体系，并成为我们党管党治党、治国理政的一大独特优势。

　　第一，规范制度制定，确保每项法规制度都立得住、行得通、管得了。一是完善党内法规制定机制，确保有立规权的党组织始终坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，始终把牢政治方向，坚持问题导向，科学设计制度，努力制定出高质量的党内法规。二是建立健全备案审查工作机制，切实维护党内法规和党的政策的统一性和严肃性。三是健全党内法规和规范性文件清理机制，维护党内法规体系的协调统一。

　　第二，狠抓制度执行，形成统筹推进党内法规实施的良好局面。一是增强全党的党内法规意识。强调领导干部不要当法盲，也不要当党规盲，越是领导干部，越是主要领导干部，越要自觉增强法规制度意识，以身作则，以上率下。加大党内法规宣传教育力度，提高党内法规普及度知晓率。注重从中央政治局立规矩开始、从制定落实中央八项规定破题、从中央领导同志做起，产生强大号召力，形成强大示范带动效应。二是不断健全党内法规实施体系。制定出台《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，确保党内法规真正落地。三是坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开、执纪执法贯通，实现政治效果、纪法效果、社会效果有机统一。注重运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐、层层设防。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制。

　　（三）高标准和守底线相结合：坚持依规治党和以德治党相统一

　　全面从严治党，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，更要引导人向善向上，发挥理想信念和道德情操引领作用。习近平总书记指出：“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求，党内法规制度体系更加健全。”⑭

　　第一，将依规治党作为“底线”，将以德治党作为“高标”。共产党员必须守住底线，遵守“党规党法”，严格执行党的纪律，决不触碰底线。同时，又要向高标准对标对表，树立高尚的道德情操，作出模范的道德实践，努力引领社会风尚。

　　第二，将重要道德规范入规，使底线要求和高标准共存于党内法规中。比如，推动社会主义核心价值观入法入规，充分展现共产党人的高尚思想道德情操和价值追求；将带头实践社会主义核心价值观和弘扬中华民族传统美德写进党章关于党员义务的规定中；将《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》修订为《中国共产党廉洁自律准则》，适用范围扩展为全体党员，信仰底色更鲜明、道德色彩更浓厚、引导意味更强烈。该准则和修订后的《中国共产党纪律处分条例》细化了党章对党员干部的廉洁自律要求和纪律要求，促使党员干部既要奔向高标准，以人格力量凝聚党心民心，又要守住底线，严格执行党的纪律，决不越雷池一步。

　　（四）管党治党与治国理政相贯通：坚持依法治国和依规治党有机统一

　　坚持依法治国和依规治党有机统一，是习近平法治思想的原创性贡献。习近平法治思想科学分析了国家法律和党内法规、依法治国和依规治党的辩证关系，强调发挥依法治国和依规治党的互补性作用，形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，促进党的制度优势和国家制度优势相互转化、形成合力，强调坚持统筹推进依法治国和依规治党，提高党依法执政和依规治党的能力和水平，充分发挥依法治国和依规治党在中国特色社会主义事业中固根本、稳预期、利长远的重要保障作用，不断开创党和国家事业的新局面。

　　坚持依法治国和依规治党有机统一，是党中央在治国理政新实践中探索出来的新经验。党的十八大以来，党中央坚持依法治国和依规治党统筹推进、一体建设，将形成完善的党内法规体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，坚持宪法修改和党章修改相协调，推动党的领导入宪入法入规，以依规治党深入党心促进依法治国深入民心，以法治思维和法治方式推进各项事业和各项工作，实现管党治党和治国理政相贯通。

　　一切过往，皆为序章。全面从严治党永远在路上，依规治党必须向纵深推进。习近平总书记强调：“要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”⑮“要增强依规治党的自觉性和坚定性，把牢政治方向，提高政治站位，扛起政治责任，紧紧围绕党和国家工作大局继续推进党内法规制度建设。”⑯在新的征程上，我们必须贯彻落实好习近平总书记关于依规治党的重要论述，从必须进行具有许多新的历史特点的伟大斗争出发，直面党的建设中出现的新情况新问题，积极推动依规治党观念创新、制度创新、机制创新、方法创新，在更高水平更优效能上开创管党治党新境界。

　　本文系国家社科基金重大项目“中国共产党依规治党的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑研究”（项目编号：21&ZD042）的阶段性成果。

　　作者：中国法学会研究部二级巡视员、党内法规研究中心主任