人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体

郑淑娜

习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话，从我国的国体政体、历史现实、理论思考等方面系统阐述了我国全过程人民民主的科学内涵、本质属性、优势特点和实践要求，这是习近平总书记总结中国民主政治发展规律提出的一个重大理念。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）将其作为历史性成就进行总结，并将这一重大理念纳入习近平新时代中国特色社会主义思想“十个明确”的内容之中。习近平总书记强调，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，指出人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。①纵观我国民主政治发展、人民代表大会制度发展历史，这一重要论断有其深厚的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑和制度依据。

　　一、在中国实行人民代表大会制度是我们党在探寻人民当家作主制度的历史进程中通过实践探索和理论思考作出的历史性选择

　　习近平总书记指出，在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会一百多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。②

　　在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。为解决这一历史性课题，中国人民进行了艰辛的探索。各种名目的改良主义，旧式农民战争，资产阶级革命派领导的民主主义革命，照搬西方政治制度模式的君主立宪、议会制、多党制、总统制等各种方案，都没有找到解决中国问题的道路。中国共产党从成立之日起，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为初心使命,一直探索建立人民当家作主的政治制度。我们党的百年风云激荡史，也是我们党对先进国家制度和法律制度不懈探索，寻找并建立起符合国情实际的中国国家制度的历史。人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。1921年7月，中国共产党一经诞生，就制定了“革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权，必须援助工人阶级，直至社会阶级区分消除”的革命纲领。我们党旗帜鲜明地把实现社会主义、共产主义作为自己的奋斗目标，致力于建设人民当家作主的新社会，提出了关于未来国家制度的主张。从土地革命战争时期瑞金的中华苏维埃代表大会制度、抗日战争时期陕甘宁边区的“三三制”参议会制度到解放战争后期的华北临时人民代表大会制度，党在局部执政的革命根据地领导人民创造性地推进民主选举和民主政权制度建设。中国共产党人经过孜孜以求的不懈探索和理论思考找到了答案。早在1940年，毛泽东同志就在《新民主主义论》中提出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”③新中国的诞生使这一构想变为现实，1949年9月，具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告，新中国实行人民代表大会制度。1954年，新中国第一部宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

　　二、人民代表大会制度的性质和地位决定了这一制度是人民当家作主的最高实现形式

　　一个国家采取什么样的政权组织形式，是由这个国家的国体决定的。国体反映着国家的阶级属性，构成国家的阶级内容，它决定着一个国家的统治阶级选择什么样的政权组织形式为本阶级的利益服务。政体作为国家政权的组织形式，必须适应国体的要求，服从和服务于统治阶级的意志和利益，体现国体的性质，使国体得以实现。因此，有什么性质的国家，就有什么样的政体与之相匹配。我国的政权是人民的政权，人民是国家的主人，中国共产党领导人民管理国家，维护和保障人民利益。我们党深刻总结近代中国政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践，得出的重要历史性结论就是，新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家。同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。

　　社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主。人民真正当家作主是社会主义民主永恒的价值追求，是人民共同利益与共同意志的有机体现。人民当家作主最根本的是掌握国家权力，这是最大的民主，人民掌握了国家的权力，其他的权利才会得到保障。人民代表大会制度提供了人民掌握国家权力的根本途径和实现形式。早在1954年9月，刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中就指出，人民代表大会制度能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。④人民代表大会制度通过党的领导，把人民的需求、党和国家事业发展的需求、社会的需求有机对接起来，把人民共同利益和共同意志有机转化为国家治理的方针政策和目标任务。

　　人民代表大会制度是坚持中国共产党领导、适应人民民主专政的社会主义国家政权组织形式，这决定了人民代表大会制度在制度安排、程序设计和民主实践上，都始终贯彻国家一切权力属于人民的宪法理念，全面体现党全心全意为人民服务的宗旨。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，人民代表大会必须代表人民的利益和意志行使权力，对人民负责，受人民监督。同时，国家行政权、监察权和司法权有所分工。“一府一委两院”由本级人大产生，对本级人大负责，受本级人大监督。人民代表大会通过行使宪法和法律赋予的立法权、监督权、决定权和任免权等国家权力，实现对国家和社会事务的管理。这都反映了人民在国家治理中的主体地位，表明了我国社会主义民主的“全过程”属性和“全覆盖”范围。

　　三、人民代表大会的一系列制度安排为实现全过程人民民主提供了全链条全方位的保障

　　在现代国家，民主的基本原则、价值追求和实现形式，必须要有一整套具体制度特别是法律加以确认和规范，一个有完整的制度体系保障的民主，是最可靠、最稳定的民主，保证和支持人民当家作主必须通过一定的制度载体，落实到国家政治生活和社会生活之中。全过程人民民主意味着民主的所有要素、所有环节一个都不能少。一种民主制度程序能否保障人民全过程、全方位参与政治活动，是衡量民主理念是否真正得到落实的重要标准。这既体现于整个制度体系是否完整，也体现于每项具体制度是否完整。在人民代表大会制度平台上，通过一系列法律和制度安排，将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节贯通起来，确保人民当家作主具体地、现实地落实到国家政治生活和社会生活之中。在民主选举方面，民主选举是人民行使政治权利的一种基本形式，也是全过程人民民主的一个重要环节。我国选举法确立的人人平等、城乡平等、民族平等的重要原则，直接选举和间接选举相结合、实行差额选举等重要制度，保障了公民的选举权，保证了选出的各级人大代表具有广泛的代表性。2020年，全国人大常委会修改了选举法，适当增加了县乡两级人大代表数量。通过选举，人民能够根据自己的意愿，按照法定形式，以自下而上和公平投票的方式参与公共事务，使人民的意志得到客观体现。在民主协商方面，在人民代表大会制度平台上，无论是国家还是地方政治、经济、文化和社会生活中的重大事项，提交人大决定时都有民主科学决策的重要环节，保证了公民对国家事务的有序参与。全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法、立法法等法律对民主协商、立法协商都有完备的制度规定。全国人民代表大会组织法规定，全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，通过多种方式听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用。代表法对各级人大代表也有相应的规定。立法法规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。在民主决策方面，全国人民代表大会严格按照民主集中制原则行使权力，根据党的主张和人民的意愿，制定法律法规、作出有关决议，决定国家大政方针。全国性的重大问题经过全国人大及其常委会讨论决定，地方性的重大问题经过地方人大及其常委会讨论决定，而不是由一个人或少数几个人决定。作出决定是在经过充分讨论协商，就重大问题基本达成共识的基础上交付表决，按照少数服从多数原则作出，使国家的权力最终掌握在全体人民手中。在民主管理方面，人民通过民主选举产生自己的代表并组成全国以及地方各级人大，间接地行使人民所赋予的国家权力，管理国家和社会事务、经济和文化事业。代表通过密切联系人民群众，将人民群众的需求反映到国家治理的过程之中，让国家治理反映人民意志，体现人民当家作主的地位。在民主监督方面，人大监督是规范高效的制约监督体系的重要组成部分，人大监督包括宪法监督、立法监督、执法监督、工作监督等，与其他监督相比具有明显的制度优势和权威性、有效性。因为人民代表大会的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。我国立法法、预算法、监督法等有关监督方面的法律对“一府一委两院”和法律实施的监督形成了完整的链条，体现了人大监督的明显制度优势。

　　四、我国人民代表大会制度实践的发展充分证明了这一制度在实现全过程人民民主中发挥着主渠道作用

　　我国全过程人民民主既保证人民在选举时有投票的权利，也保证人民在日常政治生活中有广泛参与的权利。《决议》明确提出，党在新时代政治建设上的一项重大成就是“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系”。全过程人民民主重要论述始于人大工作实践，其理念和实践同人民代表大会制度具有密切联系。人民代表大会制度实施60多年来，在中国共产党的坚强领导下，国家根本政治制度的优势和功效不断彰显。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，健全人民当家作主制度体系。各级人大及其常委会依法履行宪法法律赋予的职权，丰富民主形式，拓宽民主渠道，在立法、监督等各方面不断扩大人民有序政治参与，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督各个环节都能听到来自人民的声音，推动发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

　　一是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。我国国家制度和国家治理体系是按照“三者有机统一”来设计、安排运行的。人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本政治制度安排，是打通坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的重要制度平台和有效载体。习近平总书记指出，人民代表大会制度“把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率”⑤。党的领导是中国式民主能够“全过程”的根本政治保证，党的领导坚持得越好，人民当家作主就实现得越充分，人民代表大会制度的优越性就越能得到充分彰显。在长期实践中，人民代表大会制度形成了一系列有效的制度安排，真正把党的主张通过法定程序转化为国家意志和人民共同行动。

　　二是确保各级人大代表具有广泛的代表性，充分发挥人大代表在实现全过程人民民主中的作用。我国的人大代表选举实行直接选举和间接选举相结合的制度，县乡两级人大代表由本行政区选民直接选举产生，全国人大代表、省级人大代表和设区的市人大代表由下一级人民代表大会选举产生。我国有各级人大代表260多万人，直接选举的人大代表占代表总数的94.5%。党的十八大以来，人大代表结构不断优化，基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例不断提高。我国实行的是兼职代表制，人大代表不脱离本职岗位，工作生活在人民之中，他们绝大多数在基层工作，最了解人民群众所思所想所盼，最清楚制度建设的需求。密切联系人民群众是宪法法律赋予人大代表的重要职责，是其依法履职的重要基础，也是践行全过程人民民主的重要内容，这一制度安排保证代表始终同人民群众、社会实践保持密切联系。目前，各级人大都建立了一套支持和保障代表联系人民群众的平台工作机制，确保代表忠实代表人民意志，真正做到为人民用权、为人民履职、为人民服务。全国人民代表大会连续8年审议重要法律案，保证代表直接参加行使国家立法权；全国人大常委会、各专门委员会认真研究代表议案、建议涉及的立法事项，邀请代表参与立法调研、论证、评估等工作，重要法律草案印送每位全国人大代表征求意见。全国人大常委会在执法检查过程中，召开五级人大代表座谈会和基层群众座谈会。代表在履职过程中，积极推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，包括就业、教育、医疗、住房、养老、食品安全、生态环境等。

　　三是把发展全过程人民民主要求贯彻到立法各环节，使立法活动和立法工作成为践行和体现全过程人民民主的生动实践。立法的过程就是代表人民意志、表达人民意愿、实现人民利益的过程，坚持和拓展人民群众参与立法、表达诉求的途径和方式，是新时代立法工作和法治建设的重要基础。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”党的十八大以来，全国人大及其常委会在立法工作中，贯彻和体现发展全过程人民民主的重大理念和实践要求，完善人大的民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，从征集立法项目、编制立法规划计划到拟订法律草案，从法律案提请审议、修改完善到宣传解读，都通过座谈会、论证会、评估会、书面、网上等方式听取意见建议。每一部法律草案都通过中国人大网公开征求全社会的意见，党的十八大以来，共有190多件次法律草案向社会公开征求意见，约110万人次提出300多万条意见建议，许多重要意见得到采纳。民法典编纂过程中，先后10次公开征求意见，征集到各方面的意见102万条。设立基层立法联系点，是深化民主立法、开门立法的一项创新举措。目前，全国人大常委会法工委在全国设有20多个基层立法联系点，辐射带动地方人大设立立法联系点4700多个，人民群众的意见建议通过基层立法联系点，直达国家立法机关，真正实现了立法由人民参与，法律由人民制定，保证了人民当家作主。通过不断完善民主立法的方式和机制，更加广泛地凝聚立法共识，进一步夯实立法的实践基础和民意基础。

　　四是充分行使宪法赋予人大及其常委会的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。各级人大及其常委会行使宪法赋予人大的监督权，在党的领导下，紧紧围绕党和国家工作大局，坚持问题导向，找准监督工作的着力点，既敢于监督又善于监督，完善监督工作方式方法，跟踪问效、一抓到底，使权力的行使始终受到人民的监督和制约。通过监督，维护国家法治统一、尊严和权威，推动宪法法律的有效实施，推动“一府一委两院”依法行使职权，推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题，让人民群众有更多获得感。

　　这些历史经验和取得的成就充分表明，通过人民代表大会制度这个重要载体，人民真实、广泛、有效地享有权利，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，展现出最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。

　　中国特色社会主义进入新时代，人民代表大会制度在推进全过程人民民主建设上承载着制度使命和实践使命。中央人大工作会议在肯定人大工作的同时，对新时代坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更高要求。习近平总书记提出了六个方面重点任务，明确了人大在发展全过程人民民主中的重要作用和定位，对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作指明了前进方向、提供了根本遵循。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要加强对中国特色社会主义民主、人民代表大会制度的理论研究，深入阐释宣传我国全过程人民民主的原则理念、制度优势、生动实践和重大成就，不断推进全过程人民民主建设。

　　作者：全国人大宪法和法律委员会委员，中国法学会副会长