坚持以人民为中心推进法治体系建设

周佑勇

全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。习近平总书记在主持十九届中央政治局第三十五次集体学习时强调，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，以解决法治领域突出问题为着力点，更好推进中国特色社会主义法治体系建设；要始终坚持以人民为中心，坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到法治体系建设全过程。这是习近平法治思想的根本立场，也是推进法治体系建设的根本价值追求和力量源泉。

　　一、坚持法治体系建设为了人民

　　民之所向，政之所行。在“为了谁”的问题上，习近平总书记明确指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”①美好生活是人类的不懈追求，直接关涉人民群众的根本利益。要始终把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力奋斗。在推进法治体系建设中落实这些要求，就是要使法律及其实施充分体现人民利益，努力实现人民期待的良法善治，更好满足人民群众对美好生活的新要求新期待。

　　在法律规范体系建设方面，要以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为立法的根本出发点和落脚点，坚持科学立法、民主立法、依法立法，统筹协调好各种利益关系，高质量推进立法工作。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”②推进立法工作，要恪守以民为本、立法为民理念，紧紧抓住提高立法质量这个关键，进一步构建科学有效、系统完备的良法体系，努力使每一项立法和每一部法律法规都反映人民意愿、保障人民利益、得到人民拥护。特别是要紧紧围绕人民最关心最直接最现实的切身利益问题，切实加强社会福利、卫生教育、生态文明等重要领域立法，加强民生领域立法，努力健全提高人民生活品质、促进共同富裕、满足美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展，积极回应人民群众对立法工作的新要求新期待。

　　在法治实施体系建设方面，要围绕让人民群众在每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，持续深化执法司法为民的体制机制改革。习近平总书记指出：“政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门，是群众看党风政风的一面镜子。如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，人民群众就不会相信政法机关，从而也不会相信党和政府。”③习近平总书记强调：“政法机关的职业良知，最重要的就是执法为民。”④决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。这四个“决不允许”，是对执法为民、司法为民的铿锵宣示，是对政法部门提出的底线要求。

　　在法治监督体系建设方面，要更加重视法治、厉行法治，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，防止权力滥用，保障人民权益。特别是要加快构建规范高效的执法司法制约监督体系，着力解决人民群众反映强烈的一些执法司法人员不作为、乱作为、以权谋私、徇私枉法等突出问题，确保法律得到全面有效实施、人民群众合法权益得到切实维护。

　　在法治保障体系建设方面，要把法治专门队伍建设放在法治工作队伍的重中之重来抓，坚持以更严标准、更高要求，不断推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，确保法治专门队伍模范地做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。同时要加快发展律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务队伍，不断提升为人民提供法律服务的水平和能力。法律服务队伍是政治和社会属性很强的特殊服务行业，必须坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。习近平总书记指出：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题。特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题。如果群众有了司法需求，需要打官司，一没有钱去打，二没有律师可以求助，公正司法从何而来呢？”⑤这说明法律服务队伍在宪法和法律实施、维护社会公平正义过程中具有不可或缺的地位。

　　在党内法规体系建设方面，要进一步创新党内法规制定与实施机制，尤其是要注重加强党内法规体系与国家法律体系的衔接和协调，正确处理党的政策与国家法律的关系。党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。在制定党内法规时，要对照国家法律的相关规定，及时调整完善与国家法律不统一以及不适应形势发展要求的党内法规，切实维护党内法规与国家法律两个制度体系的统一性、协同性和权威性。在国家立法实践中，要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，特别是对于那些经过实践检验、应转化为法律的党内制度成果，要及时通过法定程序将其转化为国家法律法规，通过法律保障党的政策有效实施。

　　二、坚持法治体系建设依靠人民

　　法治的根基在人民。人民是历史的创造者，是推动社会变革的决定性力量，也是法治建设创造性实践的源头活水。习近平总书记指出：“只要我们深深扎根人民、紧紧依靠人民，就可以获得无穷的力量，风雨无阻，奋勇向前。”⑥推进法治体系建设，必须始终贯彻党的群众路线，密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民智慧和力量。人民对法治建设的参与程度，决定着法治发展的进程及其广度和深度。要充分调动人民群众的积极性和主动性，不断创新人民参与立法、执法、司法、守法等法治建设各个环节各个方面的方式方法，充分尊重人民群众在实践活动中所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，激发蕴藏在人民群众中的创造伟力，形成全面依法治国的强大合力，使全面依法治国深深扎根于人民的创造性实践中，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，为法治中国建设努力奋斗、贡献力量。

　　在法律规范体系建设方面，要充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，把全过程人民民主贯穿立法工作全过程。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，必须毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，用制度体系保证人民当家作主，推进全过程人民民主。特别是在制定与人民利益密切相关的法律、政策和出台重大改革措施时，要贯彻群众路线，坚持开门立法、透明立法，完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，加强基层立法联系点建设，通过多种形式广泛听取群众意见、吸纳公众建议、汇集民意民智，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

　　在法治实施体系建设方面，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，保障人民依法通过各种途径和形式广泛持续深入参与国家治理和社会治理。法治的实现不仅在于立良法，更源于人民对法律的内心拥护和真诚信仰。要增强全社会厉行法治的积极性和主动性，就必须充分运用各种举措，广泛开展法治宣传教育，在全社会强化法治意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用，让法治信仰深深镌刻在每个人心中，让法治成为每个人的价值追求和行为习惯。

　　在法治监督体系建设方面，要强化人民监督的作用，把民主监督、社会监督、舆论监督等纳入法治监督体系，不断提升人民在权力运行制约监督机制中的作用，让权力运行在公开中，始终接受人民群众监督。

　　在法治保障体系建设方面，要加强对法治人才的培养，输送更多的法律人才和后备力量。习近平总书记在中国政法大学考察时指出，法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。习近平总书记强调：“许多案件，不需要多少法律专业知识，凭良知就能明断是非，但一些案件的处理就偏偏弄得是非界限很不清楚。各行各业都要有自己的职业良知，心中一点职业良知都没有，甚至连做人的良知都没有，那怎么可能做好工作呢？”⑦职业良知来源于职业道德。要把强化公正廉洁的职业道德作为必修课，教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己，认识到不公不廉是最大耻辱，做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。这表明，法治人才培养的关键在于塑造法律人的职业道德良知。提高法治人才培养质量，必须坚持“立德树人、德法兼修”，高度重视道德教育在法治人才培养中的地位，努力打造卓越而有灵魂的法学教育，把学生的思想政治素养、法律人格和职业伦理精神培养作为法学教育的重中之重。

　　在党内法规体系建设方面，要有力推进党的基层组织监督和党内民主工作，依靠更多党员的参与和监督，不断提升党内法规的制定质量，增强党内法规执行力。党的十八大以来，我们党坚持依规治党，严格遵守党章，形成比较完善的党内法规体系。制度的生命力在于执行。进一步加强党内法规体系建设，关键是如何严格制度“执行”，通过追求“善治”，形成强有力的制度执行力，使制度优势更好转化为治理效能。行起于知，知然后行。提高党内法规制度执行力，必须加大党内法规公开力度，让广大党员了解党内法规的基本精神和主要内容，强化广大党员的制度意识,真正把对制度的敬畏转化为行为准则、自觉行动，必须调动广大党员的参与热情，发挥广大党员的主体地位，培养广大党员的民主意识，提升广大党员的参与能力。从机制上来讲，要不断完善和发展制度宣传、党性修炼、自我革命和动员激励的长效机制。在广大党员干部中，要突出抓好“关键少数”。作为“关键少数”的党员领导干部在执行党内法规方面，对广大党员干部和群众具有重要的示范与导向作用，必须发挥表率作用。

　　三、坚持法治体系建设保护人民

　　人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。习近平总书记鲜明指出，保护人民权益，这是法治的根本目的。⑧公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。推进法治体系建设，必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，把正义价值融入法治建设各个方面，在全社会促进、保障和实现公平正义。

　　在法律规范体系建设方面，尊重和保障人权已写入宪法，要在更多立法中体现这一宪法原则，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，构建全方位保障人权、维护公平正义的良法体系，保证人民依法享有广泛权利和自由。尤其是要加强涉及民生福祉、共同富裕、权益保护等重点领域立法，加快推进数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算、自动驾驶、基因编辑、医疗健康等新兴领域的立法工作，推进新型网络犯罪防治立法工作，切实保障公民人身权、财产权、人格权和基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。

　　在法治实施体系建设方面，要聚焦人民群众反映强烈的执法乱作为、不作为以及司法不公问题，提升食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度和执法效果。习近平总书记指出，“司法不能受权力干扰，不能受金钱、人情、关系干扰，防范这些干扰要有制度保障”⑨，强调“人民群众每一次求告无门、每一次经历冤假错案，损害的都不仅仅是他们的合法权益，更是法律的尊严和权威，是他们对社会公平正义的信心。要懂得‘100－1=0’的道理，一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。”⑩要坚持司法为民、公正司法，全面加强人权司法保障，促进人权事业全面发展，守好维护社会公平正义的最后一道防线，决不让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众利益。

　　在法治监督体系建设方面，要加强检察机关的法律监督工作力度，落实人民陪审员制度，完善人民监督员制度。尤其是要加强对非法取证行为的源头预防，严格执行非法证据排除规则，建立健全案件纠错机制，有效防范和纠正冤假错案，让人民群众真正感受到公平正义就在身边。习近平总书记在十九届中央政治局第二十次集体学习时强调，民事案件同人民群众权益联系最直接最密切。各级司法机关要秉持公正司法，提高民事案件审判水平和效率。要加强民事司法工作，提高办案质量和司法公信力。要加强涉及财产权保护、人格权保护、知识产权保护、生态环境保护等重点领域的民事审判工作和监督指导工作，及时回应社会关切。要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益，坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷。

　　在法治保障体系建设方面，要继续巩固和深化全国政法队伍教育整顿成果，依法打击执法司法领域腐败案件，完善常态化推进扫黑除恶斗争制度机制，切实保护人民群众权益。习近平总书记指出：“政法机关在保障人民安居乐业、服务经济社会发展、维护国家安全和社会稳定中具有十分重要的作用。”⑪习近平总书记强调：“政法机关和政法队伍中的腐败现象，还不仅仅是一个利益问题，很多都涉及人权、人命。有的人搞了腐败，自己得了一些好处，但无辜的人就要有牢狱之灾，甚至要脑袋落地！”⑫因此，对法治专门队伍的管理必须坚持更严标准、更高要求，切实实现对执法司法腐败“零容忍”。在执法办案各个环节都要设置隔离墙、通上高压线，谁违反制度就要给谁最严厉的处罚，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。同时，要加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，保证人民群众获得及时有效的法律援助。此外，还要全面建设智慧法治，充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，推进法治建设的数字化、网络化、智能化。习近平总书记指出，把增进人民福祉作为信息化发展的出发点和落脚点。⑬发展智慧法治，必须以“公平、正义、高效、便民”为价值追求，使法治更好地提高人民群众的满足感与获得感。

　　在党内法规体系建设方面，通过完善的党内法规体系和严格的依规治党实践确保党的领导和执政依法进行，这一过程归根结底也是在落实保护人民权益、增进人民福祉的治理目标，做到始终维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。无论国家法律还是党内法规的实施，都必须严格遵循职权法定、公平公正、程序正当等基本法治原则，切实加强人权法治保障。譬如通过深化监察体制改革，制定国家监察法，依法赋予各级监察委员会法定职权并用留置取代“两规”措施，既实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，又依法有效保障了其合法权益。

　　“治国有常，而利民为本。”人民的利益高于一切，人民的福祉是最高的法律。推进法治体系建设，必须始终坚持人民至上，以最广大人民根本利益为最高标准，积极回应人民群众法治需求，充分发挥人民群众的主体地位，织密法治之网，强化法治之力。随着我国经济社会持续发展和人民生活水平不断提高，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，要持续不断地回应人民群众新要求新期待，坚持问题导向、目标导向，树立辩证思维和全局观念，系统研究和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业和美好生活。

　　作者：中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部主任、教授