深化司法体制综合配套改革 加快建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度

姜伟

建设中国特色社会主义法治体系，是习近平总书记理论创新的原创性贡献，是习近平法治思想具有核心要义性质的重要论断。习近平总书记指出：“要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，以解决法治领域突出问题为着力点，更好推进中国特色社会主义法治体系建设，提高全面依法治国能力和水平，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标提供有力法治保障。”①讲话确定了当前和今后一个时期更好推进中国特色社会主义法治体系建设的努力方向、目标要求和重点任务。建设中国特色社会主义法治体系，是党中央确定的全面依法治国总揽全局、牵引各方的总目标和总抓手，是一个贯通立法、执法、司法、守法各环节，涵盖理念、机制、实践各领域，包括治党、治国、治军各方面的系统工程。高效的法治实施体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。“世不患无法，而患无必行之法。”②如果法律不付诸实施，再好的法律也成了“稻草人”。法治实施体系，是建设中国特色社会主义法治体系的重点，涉及行政机关的法律执行、司法机关的法律适用、社会各界包括普通公民的法律遵守。法治实施直接影响人民群众的法治感受。习近平总书记特别强调：“要加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制，坚持依法行政和公正司法，确保宪法法律全面有效实施。”③

　　司法是法治实施体系必不可少的重要环节，司法救济是有法必依、执法必严、违法必究的法治保障。人民法院是审判机关，是国家为保证宪法法律统一正确实施的制度设计，是为人民群众提供司法服务的“窗口单位”，既处于化解矛盾、定分止争的第一线，又是维护社会公平正义的最后一道防线。建设高效的法治实施体系，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，健全确保法律有效实施的司法体系。

　　一、全面贯彻落实习近平法治思想的改革要求

　　我们党高度重视法治建设，带领全国人民成功开辟了一条中国特色社会主义法治道路，建立了中国特色社会主义司法制度。党中央把习近平法治思想确立为全面依法治国的指导思想，为我们指明了前进方向，提供了根本遵循。

　　习近平总书记强调：“坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。”④从实践来看，人民群众对执法乱作为、不作为以及司法不公的意见比较集中，这要成为我们厉行法治的聚焦点和发力点。公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国。司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，必须坚持正确政治方向。深化司法体制改革，是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。凡是符合这个方向、应该改又能够改的，就要坚决改；凡是不符合这个方向、不应该改的，就决不能改。

　　习近平法治思想关于司法改革的重要论述，科学回答了一系列具有方向性、根本性、全局性的重大问题。一是指明了党的领导是司法改革的根本保证。“党的领导是社会主义法治的根本保证，坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。深化司法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制，必须在党的统一领导下进行，坚持和完善我国社会主义司法制度。”⑤二是指明了人民满意是司法改革的根本标准。“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。”⑥三是指明了中国道路是司法改革的正确道路。“司法制度是上层建筑的重要组成部分，我们推进司法体制改革，是社会主义司法制度自我完善和发展，走的是中国特色社会主义法治道路。”⑦四是指明了公平正义是司法改革的价值追求。“公平正义是司法的灵魂和生命。要深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督，健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”⑧五是指明了健全制度是司法改革的重要保障。“要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”⑨六是指明了遵循规律是司法改革的科学根据。“完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。”⑩七是指明了聚焦问题是司法改革的工作导向。“问题是工作的导向，也是改革的突破口。要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的重大问题和关键问题，增强改革的针对性和实效性。”⑪八是指明了监督权力是司法改革的重点任务。“要健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制，通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，加强对执法司法权的监督制约，最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。”⑫九是指明了于法有据是司法改革的基本要求。要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”⑬十是指明了统筹有序是司法改革的工作方法。“司法体制改革事关全局，要加强顶层设计，自上而下有序推进。要坚持从实际出发，结合不同地区、不同层级司法机关实际情况积极实践，推动制度创新。”⑭

　　习近平法治思想深刻揭示了司法体制改革的政治立场、正确道路和规律特点，为司法体制改革指明了正确方向和科学指南。我们要学思践悟习近平总书记关于司法改革的重要论述，自觉用习近平法治思想武装头脑、指导实践、推进改革，坚定不移地将党中央的改革部署落地见效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

　　二、人民法院持续巩固司法改革的实践成效

　　我国司法改革始于20世纪90年代。自1999年以来，最高人民法院已经连续编制五个“五年改革纲要”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对司法体制改革进行顶层设计和总体部署，作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；党的十九大和十九届历次全会提出一系列司法体制改革举措，任务之重、范围之广、力度之大、进展之快、成效之好均前所未有。在党中央的坚强领导下，针对人民群众反映强烈的诉讼不便、司法不公等问题，人民法院司法体制改革全面发力、多点突破，经过近十年的努力，积厚成势，取得了显著成效，做成了一批想了很多年、讲了很多年都没有做成的大事难事，人民法院的司法事业取得了历史性成就、发生了整体性变革、实现了系统性重塑。以确保依法独立公正行使审判权的司法管理体制已经建立，以司法责任制为核心的审判权运行机制基本形成，以防范冤假错案为重点的人权司法保障机制逐步健全，以规范司法权为目标的监督制约机制正在完善，以审判为中心的诉讼程序体系不断健全，以便民利民为宗旨的诉讼服务体系全面建成，以司法人员分类管理为基础的职业保障制度已经形成，以网络司法为标志的智慧法院建设深入推进。通过全方位、深层次改革，党对司法工作的绝对领导更加有力，司法权力运行新机制更趋完善，人民群众的获得感、幸福感、安全感更可持续。立案登记制改革，彻底终结了困扰普通百姓的“立案难”问题。积极推进以司法责任制为牵引的配套改革，有效缓解了人民群众反映强烈的“诉讼难”问题。建立社会联动惩戒机制，基本解决了社会各界诟病的“执行难”问题。“一站式”诉讼服务体系转型升级，大大减轻了当事人“诉讼累”问题。健全预防和纠正冤假错案机制，坚持实事求是、有错必纠原则。党的十八大以来，人民法院通过审判监督程序纠正聂树斌案、呼格吉勒图案、张氏叔侄案等重大刑事冤错案62件126人。

　　本文通过一组数据，说明人民法院司法体制改革的实践成效。全国法院工作人员由改革开放初期的11万人增加到现在的35万人，其中法官从6万人曾增加到21万人。经过司法人员分类管理和员额制改革，目前，法官稳定在12万人左右，法官、审判辅助人员、司法行政人员比例分别为35%、49%、15%左右。改革开放以来，法院受案数量持续攀升，从1978年的50万余件，大幅上升到2021年的3000万余件，与人员增长3倍相比，案件数增长了60倍。全面实行司法责任制改革后，全国法院一线审判力量增加20%以上，人均办案数量增长20%以上，结案率上升18%以上，一审服判息诉率提高10%以上。在受理案件数量快速上升的情况下，全国法院结案率持续上升。近三年结案数均超过当年新收案件数，2018年结收比100.46%，2019年为100.94%，2020年为101.49%，表明旧存案件数逐年减少。2021年全国法院结案数首次超过3000万件。近年来，涉法信访总量、涉法进京访总量呈下降态势，2018年同比分别下降0.5%、3.4%；2019年分别下降10.5%、40%；2020年分别下降16%、71.8%。考虑疫情因素，2021年同比略有上升，但信访总量、进京访仍然低于2019年。人民法院司法体制改革的规模效应已经显现,审判执行态势稳中向好，司法公信力全面提升，得到社会各界和广大人民群众的广泛认可。全国人民代表大会代表对最高人民法院工作报告的赞成率屡创新高，2015年超过90%，2020年、2021年、2022年均超过96%。法治是最好的营商环境。根据世界银行《2020年全球营商环境报告》，评价民商事司法制度与法院工作质效的“执行合同”指标，中国在全球190个经济体中排名第5。其中，体现司法制度与工作机制的“司法程序质量”指数，中国连续两年排名全球首位，被评价为这一领域的“全球最佳实践者”。

　　人民法院的司法改革实践充分证明，党中央关于司法体制改革的决策部署是完全正确的，推出的系列司法改革举措是切实可行的。人民法院曾经面临的一些困难和问题，通过深化改革正逐步得到有效解决，司法工作呈现出良性发展的态势。总结我国司法改革的经验，最根本的就是，始终坚持党中央的集中统一领导，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导，始终坚持以人民为中心的发展思想，始终坚持走遵循司法规律与立足中国国情相结合的改革之路，确保司法改革依法有序、积极稳妥推进。

　　现在，我们可以自豪地说，中国特色社会主义法治道路越走越宽广，中国特色社会主义司法制度的巨大优越性已经逐步显现。我国司法的三大成就被世界同行视为中国司法体制改革的重大标志性成果，被誉为中国法院的“靓丽名片”。

　　一是中国的司法公开力度史无前例。没有公开则没有正义。2013年以来，最高人民法院一体部署推进审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台建设，让司法公正看得见、可监督、能评价。中国司法公开的规模和质量在世界范围内力度最大、进步最快、在线程度最高。我国法院早在2003年已经开始庭审网上直播，最高人民法院2008年曾对本院庭审过程进行了网络直播。2016年开通的中国庭审公开网，截至2022年1月20日，直播庭审超过1737万场次，访问量超过446亿次，有的案件点击人数达1亿多人次。2014年上线的中国裁判文书网，已公开裁判文书超过1.29亿篇，访问量突破793亿次，用户覆盖210多个国家和地区，是全球最大的裁判文书资源库。“庭审直播+裁判文书上网”是互联网时代司法公开最集中、最彻底的方式，表明中国法院接受社会监督的高度自觉和公正司法的充分自信。

　　二是中国的诉讼服务体系独树一帜。我国各级法院的全称是人民法院，充分彰显司法为民的宗旨。一站式诉讼服务体系创建了中国特色定分止争新模式，将立案、调解、速裁快审、委托鉴定、送达等面向群众的诉讼服务事项，提供一站式集约服务，让老百姓走进一个服务场所、通过一个网络平台，就能基本解决来法院诉讼的所有问题，最大限度消除当事人诉讼不便，人民群众满意度评价超过95%。诉讼服务向网上延伸，实现诉讼服务全年无休，24小时“不打烊”。诉讼流程已从现场办向“网上办”“掌上办”转变，无论是PC端还是移动端，群众“打官司”可以一次不用跑。各级法院诉讼事务做到“全程网办”，半数以上案件当事人“自助立案”，律师服务平台四成以上立案申请在8小时外非工作时段提交。

　　三是中国的智慧法院建设全球领先。2016年是中国智慧法院建设元年。我国法院与时俱进地应用数字化技术，充分发挥信息科技智能化、精准化、可视化等特点，构建“网络化”法院，全国3500多家法院实现“一张网”办公办案；构建“阳光化”法院，建成审判流程、庭审直播、裁判文书、执行信息四大公开平台；构建“智能化”法院，研发一系列智能审判辅助系统。2017年，我国在世界上首设互联网法院、移动微法院，在线诉讼从PC端向移动端延伸。凡到中国法院考察的各国（包括欧美国家）最高法院大法官和地方法院法官，对中国已实现的四级法院网络覆盖、智能应用深感震撼，普遍认为在他们国家这是不可想象的事情。这次新冠肺炎疫情期间，美国联邦最高法院迫于结案压力，于2020年5月4日首次尝试使用“电话会议方式辩论”。而在中国，电子诉讼、在线审判已是常态。面对突如其来的新冠肺炎疫情，我国法院工作没有按下“暂停键”，维护公平正义不止步。2020年1月至6月，全国法院新收案件1320万件，已结1080万件，收结比与上年同期持平。在疫情最为严重的2020年2月3日至7月3日期间，法院网上立案280万件、网上开庭44万次、网上调解129万件，同比分别增长46%、895%和291%，电子送达848万次。智慧法院实际是再造一种新的司法形态，促进司法质量变革和诉讼效率变革，推动诉讼理念重塑、模式重构、流程再造。我国网络司法逐步从技术应用、机制探索向规则治理转变。最高人民法院出台《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线调解规则》，构建“中国特色、世界领先”的线上线下双轨并行、有序衔接的司法新模式。在线诉讼将成为一种常态化诉讼模式，智慧法院的法理表达就是数字正义。数字正义是更加精准的正义、更加普遍的正义，我们将努力创造更高水平的社会主义司法文明。

　　三、坚定不移推进司法体制综合配套改革

　　中国特色社会主义进入新时代，我国法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。同时也要看到，踏上全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，面临新形势、新任务、新挑战，我国的法治体系建设还存在一些薄弱环节，司法体制综合配套改革仍然任重道远。实践证明，司法领域尚存的一些突出问题，恰恰是司法体制改革不彻底、不到位所致，影响司法公正、制约司法能力的深层次问题也不可能通过一轮改革就全部破解。我们要全面贯彻落实习近平法治思想，深刻把握新时代建设中国特色社会主义法治体系的根本要求，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚定不移将司法体制综合配套改革向纵深推进。

　　目前，司法体制改革由点向面拓展，由易向难挺进，由分向合转变，从夯基垒台、立柱架梁迈入系统集成、制度规制的新阶段，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出。我们必须精准聚焦改革进程中的难点堵点痛点问题，在更高起点、更高层次、更高目标上推进司法体制综合配套改革，从影响司法公正、制约司法能力的深层次问题改起，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，着力在破难题、强弱项、补短板上下功夫，推动改革政策系统集成、协同高效，注重制度创新紧密配套、互相衔接，确保司法体制综合配套改革落地见效。

　　一是聚焦公正效率的价值取向，着力构建科学规范、权责一致、公正高效的司法权力运行机制。围绕司法权运行新机制，深化配套改革，着眼影响司法公正的关键环节，着力破解审判责任不实、监督管理不力、裁判尺度不统一、惩戒机制不完善等突出问题，坚持“让审理者裁判，由裁判者负责”，做到有序放权、有效监督，加强新型办案组织建设，进一步健全权责明晰、监管有力、规范有序的审判权力运行体系。围绕定分止争的司法功能，深化配套改革。近年来，全国法院案件数量保持增长势头，人案矛盾在一定范围内客观存在，这一态势若长期存在，将会影响审判质效和司法公信力的有效提升。人民法院要按照党中央的部署，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量，积极推进“分调裁审”改革，完善中国特色的矛盾纠纷多元化解模式，实现诉调对接，推动构建“社会调解优先，法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系，能调则调，当判则判，让人民群众解决矛盾纠纷更方便、更快捷，切实发挥司法作为维护社会公平正义最后一道防线的作用。围绕公正与效率的有机统一，深化配套改革。继续推进立体化、多层次诉讼程序体系改革，实现案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，用少数法官办理占比约80%的简单案件，用多数法官办理占比约20%的复杂案件，形成“简案快审”“繁案精审”的司法格局，及时有效地维护当事人的合法权益，让人民群众在各类诉讼程序中都能感受到公平正义。要强化程序保障机制，对于适用速裁程序、简易程序的简单案件，必须充分尊重当事人的诉讼权利，更加注重权利保障和案件质量，绝不能以减损权利、牺牲公正换取诉讼效率。

　　二是聚焦“共同富裕”的本质要求，健全覆盖城乡、普惠均等、便捷高效的诉讼服务体系。促进人的全面发展和全体人民共同富裕是社会主义的本质要求，创造高品质生活是人民群众的共同期盼。人民法院要通过司法体制综合配套改革，有效破解人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法工作发展不平衡不充分不适应之间的矛盾，为促进共同富裕提供诉讼服务和司法保障。在司法领域，人民群众“急难愁盼”之事，就是如何畅通权利救济渠道，及时有效地维护合法权益。人民法院必须聚焦人民群众多层次、多样性的司法需求，以提升诉讼体验、消除诉讼不便为导向，推动诉讼服务立体化、全方位转型升级，推动诉讼服务线上线下功能互补、有机结合，推动诉讼事项跨层级联动办理、跨区域远程办理，实现诉讼服务“就近能办、同城通办、异地可办”。根据不同当事人的需求，提供多途径、高效率、低成本的纠纷解决方案，努力提供覆盖城乡的同质化诉讼服务。推动司法服务进乡村、进社区、进家庭，更加注重向欠发达地区倾斜，向农村倾斜，向困难群众倾斜，创新预约立案、“夜间法庭”、上门办案。在山高路远的偏僻地区，通过马背法官、车载法庭、背篓法官，送法上门、进户服务，让广大群众在“家门口”就能及时解决纠纷。对不会使用电子设备的群众提供指导服务，帮助解决“数字鸿沟”，依法维护人民群众合法权益。努力实现改革更加惠民、司法更加亲民、诉讼更加便民，让各类当事人都能亲历司法的过程，感受正义的裁判，享有同质化的司法服务，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

　　三是聚焦监督权力的客观需要，积极构建审判权力运行全流程、自动化、可视化的智能化管理监督机制。习近平总书记指出：“要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。”⑮强调“要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。”⑯数字化技术嵌入法院办案系统，可以直接推动制度创新，形成规范化的办案流程，巩固司法改革成效。传统司法拍卖曾经是腐败易发多发的高危领域。自2016年实行网络司法拍卖以来，有效祛除权力寻租空间，实现了拍卖环节零投诉、零违纪的效果。人民法院要加强智慧数据中台建设，建立以办案节点为依托的司法信息全流程监管模式，推动监督管理由人盯人、层层审批向全院、全员、全过程的实时动态监管转变，运用大数据分析技术，优化节点监控、风险提示、瑕疵预警等功能，形成审判监督管理闭环，实现案件节点可查询、进程可预期、全程可追溯，确保司法各环节、全过程在有效监督下运行，强化对司法质效的整体把控和常态管理。加强技术集成应用，优化智能辅助系统建设，建立全国法院乃至全社会通用的统一类案检索数据平台，推动类案检索平台与统一法律适用机制有机融合，逐步实现类案快速检索、报告自动生成、类案精准推送等智慧功能，推动智慧法院从技术应用向规则治理和制度构建迈进，增强司法改革成效，促进审判体系和审判能力现代化。

　　四是聚焦健全制度的目标指向，加快建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。新时代司法体制综合配套改革建章立制的任务更重，我们要深刻把握党中央全面依法治国的新要求，以改革的实践创新、理论创新推动制度创新，把健全司法制度摆到更加突出位置，善于通过完善法律固化改革成果，为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的法律制度体系。对于实践证明行之有效的司法改革举措，要及时将体制性、机制性、政策性创新转化为法律制度设计，加快建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。例如近年修改的《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》确认了法官员额制、司法责任制的改革成果，吸纳了经立法机关授权试点的刑事速裁、认罪认罚从宽制度、民事诉讼程序繁简分流改革的实践成果，健全了多层次诉讼程序体系。

　　我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平法治思想指引下，通过深化司法体制综合配套改革，人民法院有能力创造更高水平的社会主义司法文明，推动公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟更加定型，把中国特色社会主义法治体系和司法制度的政治优势、制度优势切实转化为司法效能，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

作者：最高人民法院副院长,中国法学会副会长