依法治国、依法行政于20世纪90年代提出并勃兴，这一时期正是我国改革开放，积极推进社会主义市场经济体系，经济社会迅速发展的时期，这决不是偶然的巧合。提出依法治国、依法行政是市场经济发展的内在需求和历史必然，反映了不以人们意志为转移的客观规律。而党遵循客观规律，推进依法治国、依法行政，对我国经济的快速发展，无疑起了极大的推进作用。

　　党的十六大确定了全面建设小康社会的奋斗目标，小康社会目标的实现，包括了“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”不能把小康社会建设单纯理解为经济水平和物质生产的标准。法治国家和法治政府的基本建成，是其中不可分割的内容。

　　党的十八届四中全会《决定》提出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”一体建设，不能只重视其中的某一方面，“全面推进依法治国是一个系统工程”。

　　党的领导是中国法治建设的关键，必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。坚持党要依法执政，同时，还必须重视法治社会的一体建设。“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”法治政府必须与法治社会的一体建设，正是体现了二者之间的内在关联。

　　《决定》特别明确了法治政府的本质就是实施法律，强调指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”

　　党的十七大、十八大都提出要“完善组织法制和程序规则，保证国家机关依照法定权限和程序，行使权力，履行职责”。《决定》指出：“依法全面履行政府职能，完善行政组织和程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”这无疑带有基础性。行政组织法是规范依法行政主体的法律，直接关系能否建设一个结构合理、权力配置适当、运作协调、廉洁高效的行政组织体系。最近正在制定政府权力清单。其来源应该是部门组织法中关于职权的规定和由此制定的单行法中关于具体职权的授予所综合而成。《决定》指出：“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益，或者增加其义务的决定。”

　　关于行政主体另一个值得研究的问题是，《决定》提出要促进国家治理体系和治理能力现代化。治理与管理不同，管理的主体仅为行政机关，而在治理体系中，政府要负责，社会要协同，公众要参与，这就要求我们对行政主体制度问题作新的研究，对社会组织治理活动的性质、内容、形式、程序、特点，特别是治理权的授予和取得等等，都需要制度化、规范化。

　　在行政权的行使中，必须坚持两个原则：一是职权法定。行政机关的职权，实行的是“授予原则”，“法无授权不可为”。二是“权责一致”原则。行政机关的职权是公权力。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任。“行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，……坚决纠正不作为、乱作为”，权责一致的另一层意义是，在权责的分配上，必须一致、相当。不能有权无责，或有责无权。

　　要全面履行政府职能，还必须解决“程序”问题。程序是实体的保障。《决定》中提出的建设法治政府的要求，其中有两项都是程序问题，一是依法决策机制;二是全面推进政务公开。

　　《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。这是我国长期决策实践经验的总结。《决定》还增加了两项规定：一是建立法律顾问制度;二是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　全面推进政务公开。公开应该是法治政府建设中最重要的制度。“以公开为常态，不公开为例外”，明确规定了“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”

　　《决定》提出要推进综合执法，要减少市、县两级政府执法队伍种类，首先是各领域内的综合执法，《决定》列出了十个重点领域内要推行综合执法。其次是，也可以在“有条件的领域推行跨部门的综合执法”，这可以目前已广泛存在的城管执法体制为例。

　　严格规范、公正文明执法，是从执法手段、方式、程序而言，首先是严格规范。严格，就是要“依法惩治各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”。当然，严格必须规范，必须以法的设定为标准。裁量权是行政执法中极为重要的问题，近几年我们还研究制定了裁量权基准制度，有的地方还运用了案例指导制度，这些都将有利于规范执法行为。近几年来在建设服务型政府中，公正文明执法在我国执法领域中有了新的发展：寓管理于服务。

　　强化对行政权力的制约和监督。包括“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督”加强并形成对行政权力的制约和监督体系。有两个方面值得注意：一是以权利制约和监督权力;二是以权力制约和监督权力。

　　党和国家、政府主动明确提出依法行政、建设法治政府，这在世界历史上可能也是首例，是符合我国加速建设市场经济、加速经济和社会发展的科学决策!

　　* 应松年，中国政法大学终身教授，中国法学会学术委员会委员、行政法学研究会名誉会长。