新华网北京10月9日电(记者郭奔胜、詹奕嘉、周立民、周立权)“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”——上海外高桥综合服务大厅竖立的这块显眼招牌，因中国(上海)自由贸易试验区一年来的探索实践广为人知。

　　今年9月29日，上海自贸区挂牌成立已满一年。虽然看不到“推地刨坑、大楼拔地”的大规模变化，但“润物无声”的法治建设与制度变革一直激荡其中。

　　在万众瞩目中，“法治”与“改革”一起成为高频词，体现着中国改革伟业从“政策推动”迈向“法治引领”的历史趋势。

　　改革的红线意识、底线思维何以体现?改革如何在法治框架内进行、在法治轨道上运作?法治如何引领改革闯关破障、攻坚克难……在这一系列时代课题面前，上海自贸区交出一份漂亮的法治答卷，让世界对中国法治的进步有了新认识。

　　在中国共产党即将召开十八届中央委员会第四次全体会议专题研究全面推进依法治国之际，上海自贸区所展现出的法治图景，引发更多、更深入的探索与思考。

　　高点试验，依靠法治闯新路

　　在一年前挂牌时，有人发出这样的疑问：上海自贸区能否在世界经济减速的背景下“杀出一条血路”，释放更多的改革红利，收获“可复制、可推广”的制度经验?

　　面对这道难题，中国改革的决策者和参与者们以令人惊讶的高点试验手法，让自贸区奏响了法治引领改革的强音。

　　去年8月，十二届全国人大常委会第四次会议作出决定，授权国务院在上海自贸区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。

　　社会普遍认为，这一授权决定为国务院在上海自贸区暂时调整行政审批事项提供了依据，进一步扫除了法律障碍，体现了坚持依法行政、依法治国的精神，也表明了中国法治的进步。

　　“全国人大常委会通过授权或者批准方式，就法律法规适用范围进行局部调整，规定特定地区可以暂时调整或者暂时停止实施有关法律法规，是一项法律工作的创举。”上海市人大常委会法工委主任丁伟说。

　　要“明规定”、不要“潜规则”，是上海自贸区从成立伊始，就明确的法治化方向。为此，上海自贸区自身不断加强法治建设，力求以法治引领改革、规范创新。

　　中国第一张针对外商投资的负面清单，就来自于上海自贸区。在负面清单之内，严格实行标准化审批，减少自由裁量，以阳光的办事环境来杜绝灰色的“抽屉协议”。

　　今年8月1日起施行的《中国(上海)自由贸易试验区条例》，更是从管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理，到综合监管、法治环境等方面，对推进自贸区建设进行了全面的规范。

　　越发稳定、透明、可预期的法治化环境，催生了大规模、井喷式的企业集聚。与昔日的开发区、保税区对比，上海自贸区并没有任何特殊政策优惠，但一年内新设企业数量逾1.2万家，超过其前身上海综合保税区20年的注册总和。

　　“外资准入管理原有1000多项审批，去年实行负面清单后，减少到190项，今年又减少到139项。”上海自贸区管委会副主任朱民告诉记者，在没有税收优惠、没有特殊政策的背景下，这样的企业集聚效应只能来自于制度创新、法治规范的“改革红利”。

　　多位参与上海自贸区建设的干部认为，政策推动改革在法律体系不完备时有其合理性，但在中国特色社会主义法律体系形成后，不能再倡导“改革要上、法律要让”，“超常规发展要突破法律”等传统思维。

　　“改革不是想要怎么改就随便怎么改，法律红线不能碰，法律底线不能越，这才是法治思维。”上海市人民政府发展研究中心主任肖林说，“重大改革要于法有据，需要突破的要法律授权，法无禁止才能大胆试。”

　　主动作为，引领改革闯难关

　　中央要求，上海要承担起自贸试验区先行先试的主体责任，努力建成法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。

　　将改革积累下来的经验和制度成果进一步固定下来，使之能够持续地复制、推广，正是上海自贸区大胆作为、朝着法治化方向不懈努力的重要标志。

　　目前，上海自贸区已形成50多项可复制推广的改革措施，其中21项已在全国或部分地区推广，30多项具备复制推广的基础，另有一批改革创新事项正在加快实践。

　　先证后照改先照后证、注册资本实缴改认缴、企业年检改年报公示、跨国公司外汇资金集中运营管理……如今，上海自贸区这一系列制度创新的星星之火，已迈出自身28.78平方公里，在全国形成燎原之势。

　　伴随上海自贸区的成长，负面清单、非禁即入、“种苗圃”……一系列新的改革理念、术语在全国广为传播。

　　实践证明，在探索中出现的成熟交易规则或创新制度，必须通过法律固化的方式才能，形成“可复制、可推广”的宝贵经验。

　　“上海自贸区先行先试哪些事项，通过什么方式先行先试，都需要上升到制度层面，固化为相关的法律制度，因此，‘可复制、可推广’的实际上是上海自贸区先行先试相关的法律模式、法律制度。”丁伟说。

　　这些法律模式、法律制度，不仅为国内其他地区所关注、学习和借鉴，更吸引了来自世界各地的海外投资者，他们对自贸试验区规章制度、行政法规的出台抱以极大的好奇心，并持续密切关注。

　　“过去不少法律法规缺乏透明度，很多管理条例注明要符合‘相关条件’，具体什么条件却不直接写清楚。所以就算我们有再多优惠政策，很多外商也怕上当不敢来投资。”在朱民眼中，比“负面清单”更重要的是明确“法无禁止皆可为”，让企业对能做什么和不能做什么都有了清晰的预期。

　　有些人曾担心，随着改革进入“深水区”，体制改革、模式创新与现行法律法规的抵触在所难免，外加法律滞后性、稳定性与改革前瞻性、多变性等特质间的矛盾叠加，改革之路不会平坦。

　　然而，上海自贸区的探索充分证明：重大改革与法律障碍之间的矛盾可以妥善解决，法治对改革的作用不仅是规范和控制，更有积极的引领和保障。

　　更为重要的是，唯有以法治思维和法治方式固化改革创新成果，以法治的力量推动复制推广创新制度，才能加快形成符合中国未来发展需要的高标准投资和贸易规则体系。

　　“上海自贸区冠以‘中国’字头，显示改革试验的着重点不在于优惠措施、政策倾斜，而在于整个市场经济的制度创新，这其实是面向全局的局部试验性制度安排，是运用契约精神、法治理念进一步完善中国市场经济体制机制的努力过程。”中国浦东干部学院法律与人文综合教研部副教授王丹说。

　　重在务实，制度创新添活力

　　上海自贸区涌现的“改革红利”，吸引着国内外的目光，也引发了一股“申报潮”，不少地区跃跃欲试，希望也能给自己带上“自贸区”的帽子。

　　然而，复制“政策区域”绝非国家设立上海自贸区的本意，如何让更多地区冷静深思、因地制宜建设完善法治化环境，进而推动“法治中国”的进步，才是上海自贸区作为“改革试验田”的价值所在。

　　即将召开的十八届四中全会，主要议程之一是审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。上海自贸区虽刚满周岁，但其探索与实践已为中国法治建设提供了不少弥足珍贵的启示：

　　——上下联动，完善法律体系。

　　上海自贸区以一地之力承担国家战略，坚持“顶层设计”和“基层探索”的上下联动，前有全国人大常委会授权国务院暂时调整部分法律法规的行政审批，后有上海市人大常委会制定《中国(上海)自由贸易试验区条例》，在国家和地方层面以不同方式完善法律体系。

　　这意味着，国家层面可创造性运用“重大事项决定”形式，为改革事业打开更大空间;而基层建设者们则不能被动“等米下锅”，要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要突破的制度障碍开展地方性法律法规的完善工作，积极“选米下锅”。

　　——统筹远近，突出改革前瞻。

　　“大胆闯、大胆试、自主改”——上海自贸区承担着为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验的重要使命。目前，上海自贸区部分新兴经济领域的创新举措期盼更充分的法律保障，如金融领域的开放创新、国家安全审查、反垄断审查等领域都需进一步理清理顺法律关系。

　　这意味着法律法规需要在长期稳定性与适度前瞻性之间取得平衡，为改革事业保驾护航。上海市人大常委会法工委原副主任黄钰认为，一方面，要及时固化经过试点被证明是有效的、成功的改革创新措施，成为可复制、可推广的规则;另一方面，对已成为改革探索障碍的法律法规，综合运用改、废、释等不同形式，尽快废止或调整实施。

　　——放管相济，确保蹄疾步稳。

　　国务院近期发布自贸区扩大开放新举措，允许外商以独资形式投资高铁、石油勘探、盐业、航空运输销售代理等部分领域，为上海自贸区“周年庆”献上厚礼。而随着开放领域的逐步扩大，如何进一步强化事中事后监管体系成为完善法治化环境的关键。

　　目前上海自贸区管委会已梳理出64项行政审批事项、30项日常管理事项、9项处罚事项，与之相配套，还将推进行政审批标准化管理，加大政府信息公开力度。

　　专家认为，在负面清单以外，上海自贸区即将建立的权力清单制度，是完善放管相济、权责对等的法治体系，确保改革开放事业蹄疾步稳的关键。

　　随着全面深化改革事业进一步开展，越需要让法治与改革同步相伴、砥砺前行，越需要以法治思维和法治方式深化改革、创新制度、凝聚共识、推动发展、排纷解难。

　　有理由相信，承担法治建设和深化改革双重探路使命的上海自贸区，必将在加快形成符合中国经济社会发展需要的完善、稳定的法治体系方面，交出更多、更漂亮的答卷!