张鸣起眼中，人大在立法中的主导作用是这样的—由被动“等米下锅” 转为主动“点菜上桌”

　　深圳商报讯 (记者 张惠屏)在依法治国进程中，怎么做到科学立法、民主立法，更好地发挥人大在立法中的主导作用？在昨天的“深圳建设一流法治城市研讨会”上，全国人大常委、法律委副主任委员，中国法学会党组成员、副会长张鸣起一句“由被动‘等米下锅’转为主动‘点菜上桌，从一个侧面形象地阐述了人大在立法工作中的主导作用。

　　项目主导：改变政府部门提什么人大就审什么的模式

　　张鸣起认为，落实十八届四中全会精神，必须加强和改善立法工作，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，这是科学立法、民主立法的内在要求。一流法治城市的立法工作应该率先实现由人大主导的立法。体现人大及其常委会的主导立法，一是要加强人大及其常委会对立法决策的主导，这是科学立法、民主立法的关键环节。近年来，一些地方建立健全立法立项机制，改变政府部门提什么人大就审什么的模式，由被动“等米下锅”转为主动“点菜上桌”。还有一些地方强化立法前的论证评估，坚持“四不立”原则—不是经济社会急需的不立，立法条件不具备的不立，能用党纪政策规章道德解决的不立，立法针对性不强、效果不理想的不立，都收到较好的成效。深圳市委最近出台的加强人大立法主导作用的文件，更是从总体上解决立法部门利益法定化问题的重要举措。

　　过程主导：平衡、调整、规范好社会各方利益关系

　　张鸣起认为，发挥人大在立法中的主导使用，要加强人大及其常委会对法规案整个起草过程的主导，建立健全多元化调研起草机制。

　　涉及全局性的、综合性的、基础性的重要法律法规草案，可以由人大专门委员会或者常委会专门工作机构组织起草。同时，拓宽起草主体的范围，对于一些专业性较强、利益关系调整较复杂的法律法规，探索采取委托的方式，由第三方起草，人大有关专门委员会提前介入调研和草拟工作。

　　此外，积极发挥各级人大代表的作用，建立健全法律法规起草征求人大代表意见的制度，拓宽人大代表参与立法的渠道和途径。

　　人大还要注重搞好立法协商工作，就立法内容充分听取政协委员、各民主党派、无党派人士、工商联和各人民团体的意见，平衡、调整、规范好社会各方利益关系，在兼听则明的基础上求得政治上最大的公约数。

　　突出质量：增强法律法规的可操作性和刚性

　　张鸣起认为，当前，在立法方面，我国要在提高立法质量上下功夫，要立、改、废、释并举，一流法治城市的立法更应突出这一点。他说，当前建设法治国家的主要矛盾是如何保证法律准确有效全面实施，从法律实施的角度看，我国一些法律法规在质量上存在缺陷，如条文规定过于原则、执法司法主体自我裁量权空间过大，加上随着改革的深入发展，新情况、新问题不断增多，实践中因法律法规可操作性不强，带来很多执法不严、司法随意性大的问题。在新形势新起点上，国家层面的立法尤其是地方立法，应更多采取修订和释法的方式，科学细化条文规定，增强法律法规的可操作性和刚性。

　　全国人大法律委委员、国务院法制办政法国防法制司司长吴浩：良法当使守法者感不到政府存在

　　深圳商报讯 (记者 崔霞)“良法当使守法者感不到政府存在，而违法者感到政府无处不在。”昨天，全国人大法律委委员、国务院法制办政法国防法制司司长吴浩在“深圳建设一流法治城市研讨会”上，从政府如何提高立法质量、加强依法行政等多个角度，对深圳法治政府建设提出意见建议。他认为，深圳作为全国改革开放的窗口和试验田，应该将法治始终作为引领和推动改革开放和市场经济发展的重要力量。

　　“法不责众”一定程度上是立法质量的问题

　　“越是强调法治，就越要重视提高质量。”吴浩认为，建设法治政府首先是努力提高政府立法的质量，也包括政府重要规则制定和重大政府决策。

　　“现在出现了一些法不责众的情况，这一定程度上是立法质量的问题，这样的立法很难让人尊重，更难树立权威，还会为执法腐败提供机会。现在有一些‘怪话’，说‘有法没办法、没法有办法’，‘政策治不了对策’，这都提醒我们要进一步提高政府立法工作的质量。”吴浩说。

　　立法应突破收费罚款等手段更多出“巧办法”

　　如何提高政府的立法质量?吴浩认为，首先必须坚持党的领导;其次，必须坚持一切从中国的实际出发，有效解决中国的实际问题。

　　“立法不能从愿望和臆想出发，不能从本本和概念出发，也不能照搬照抄外国，最根本的还是要坚持系统周密的调查研究。”吴浩说，应当用90%以上的时间研究情况，把现实和历史、问题和原因、利益需求和主要矛盾搞清楚，充分尊重群众的创造、尊重基层的实践。

　　“立法的更高境界在于，绝大多数人认识到自己的利益所在，自觉规范自己的行为，设计出有效的保护多数人利益、保护守法者利益，及时发现、有效制止、有力惩处少数人违法行为的办法，不仅要切实有效，还要成本低。”吴浩认为，应突破当前偏重审批、许可、检查、收费、罚款等管理手段，针对具体矛盾多出“巧办法”。

　　要对法规进行“售后服务”和“市场满意度调查”

　　吴浩认为，建设法治政府，还必须协同推进政府法治各项工作、深入推进依法行政：

　　—法规备案审查是维护法律统一和政令畅通的重要措施，应该推进有件必审，了解部门和地方立法中的重点难点问题和解决问题的途径，拓宽了解地方和部门情况的渠道;

　　—行政复议具有监督行政机关依法行使职权、为行政相对人提供救济的功能，要进一步加强行政复议的中立性，避免行政机关“左手解决右手”的问题，夯实行政复议制度公正的基础;

　　—加强执法检查，切实依法行政。“法规出台如同产品出厂，检查执行情况，好比是市场满意度调查和售后服务，通过参与执法检查，体验制度的实施过程和状态，可以发现其中的不足和缺陷，为立法提供重要的系统反馈”;

　　—重视法规清理工作，坚持破旧立新，探索建立法律法规定期清理制度，将清理工作常态化;

　　—建立健全政府法律顾问制度，保证法律顾问在重大决策推进依法行政中发挥积极作用。“深圳的法律顾问制度是全国推进得最早的，国务院法制办目前正在积极研究推进政府法律顾问制度，深圳的很多经验是值得借鉴的。”

　　中国法学会法理学研究会副会长、上海市社科联党组书记沈国明：以立法“提质”来提升 深圳城镇化质量

　　深圳商报讯 (记者 屈宏伟)“深圳的地方立法在全国是领先的。”长期关注深圳立法问题的中国法学会法理学研究会副会长、上海市社科联党组书记沈国明在昨天的“深圳建设一流法治城市研讨会”上高度评价深圳的立法创新。他认为，深圳是改革开放的排头兵、先行者，它的发展目标决定了它法治建设的目标和定位。深圳围绕建设现代化、国际化先进城市的发展目标进行了地方立法上的创新，很值得去借鉴。

　　建设一流法治环境适应了城市发展需要、顺应了市民需求

　　沈国明说，深圳立法做得好与深圳拥有特区立法权的优势分不开，这也是保证深圳始终具有创始性立法出台的很重要的因素。深圳的立法工作者思想解放、实事求是，一切从实际出发。深圳的立法符合中央对地方立法的要求，遵循立法原则，坚持问题导向，针对性很强，选题小，但是可操作性很强。正因为这样，深圳的立法取得了很优秀的成绩，不仅体现在数量上一点也不比其他地方逊色，而且表现在质量上，还为其他地方提供了很多立法经验的借鉴。此外，深圳市人大常委会即将出台的发言和辩论规则，在全国也是首创，这对于提高立法质量、发扬立法民主一定会起到很积极的作用。

　　沈国明认为，当前深圳正在经历产业结构调整、经济转型升级、城市空间升级的发展阶段，此时提出了以一流的法治环境争创特区新优势、释放新活力，这是适应了当前发展的需要，也是顺应了市民对权利保障、公共安全、公平正义的关注和需求。

　　希望深圳为法治监督体系作出新探索

　　沈国明表示，深圳应通过重点领域率先立法，以“提质”为主线引领深圳实现“二次”城镇化。

　　他认为，建设一流法治城市目的是解决城市发展的难题，对于深圳而言，即是“如何通过法治建设提升城镇化质量”。在经济发展方面，深圳具有良好的高新技术产业基础，有望在不远的将来成为区域性金融中心。地方立法应该主动出击，率先对可预见的问题进行规范，推动区域发展目标的实现。尤其是，通过法治手段实现前海的开发开放，为全国提供可复制、可推广的经验。

　　在社会发展方面，沈国明说，深圳作为一个特大型城市，立法应着力解决城市当中城乡二元结构的问题。深圳外来人口是户籍人口的3倍，如果外来人口管理不当，就会引起严重的社会问题。他建议深圳以控制特大型城市人口规模为突破口，进一步实现社会管理制度创新。此外，深圳也要尽早对养老问题进行法治保障，“不要等城市老了，才考虑养老的问题”。

　　沈国明认为，城市安全同样需要一系列立法提供有效保障，“传统的城市安全我们很有一些办法，像埃博拉病毒这样非传统城市安全风险则需要多一些思考，深圳也可以率先运用法治手段进行制度设计”。

　　十八届四中全会提出，要建立严密的法治监督体系。沈国民表示，深圳手握特区立法权，已率先在限制公权方面有所探索。希望深圳和深圳市人大综合考虑人大监督的有效性、行政监督的主动性、舆论监督的规范性，为社会主义法治监督体系作出新探索。