郭林将（浙江省机构编制委员会办公室干部、法学博士，浙江大学公共管理学院博士后研究人员）

各位老师、同学，大家下午好!

　　我汇报的题目是“行政责令行为的规范分析与制度完善--基于浙江省行政权力清单的梳理”。

　　"责令改正"、"责令限期改正"、"责令停止违法行为"、"责令停产停业"等行政责令行为是我国法律法规中频繁出现的法律概念，也是行政机关执法过程中经常实施的具体行政行为。但是，法学界对行政责令行为的法律属性和行使方式存在较大争议。2014年6月，浙江省公布了全国首张省级部门行政权力清单。经对浙江省行政权力清单的梳理，发现法律规范中含有"责令"表述的行政权力2233项，其中省级保留的411项，属地管理的1822项。

　　关于行政责令行为的主要特点。1.行政责令行为种类多样。以内容为标准，包括：(1)责令行政相对人积极作为，如"责令限期恢复电影院或者放映设施的原状";(2)责令行政相对人不作为，如"责令立即停止捕捞"。以期限为标准，包括：(1)要求行政相对人接受责令内容，但无期限规定，如"未取得测绘执业资格，擅自从事测绘活动的，责令停止违法行为";(2)要求行政相对人在一定期限内落实责令内容，如“责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年。”2.行政责令行为领域集中。行政责令行为主要集中于市场监管、建设交通、农林水利等七大领域，共计1801项，占全部行政责令行为的80.65%。但是，在环境保护领域数量不足，如环保、国土部门涉及的行政责令行为分别只有70项和76项，比例仅为3.13%和3.40%。3.行政责令行为结构齐全。以行政处罚权为例，行政责令行为与具体的行政处罚措施相互结合，严厉程度由轻到重，形成五种类型即单独适用(A)行政处罚的前置程序(B)与行政处罚选择适用(C)与行政处罚合并适用(D)行政处罚的加重条件(E)。

　　二、行政责令行为存在的主要问题。(一)法律属性不明确。当前，对行政责令行为的法律属性存在行政处罚说、行政命令说、行政强制说、综合说等多种观点。(二)表达形式不统一。经统计，现行法律法规有关行政责令行为的表达形式有80余种：责令改正、责令限期改正、责令当事人撤离现场、责令限期开发利用，等等。

　　(三)权力运行不规范。1.实施程序不合法。如苍南县灵溪镇人民政府未履行法定程序和事实调查就认定黄某的房屋属于违章建筑，既没有立案，也没有调查取证程序，也不听当事人申诉跟边界，直接发出《责令限期改正通知书》，20天后对方没有改正，就强行拆除。2.法律文书使用混乱，存在《行政处罚决定书》、《责令XXX决定书》、《责令XXX通知书》、《责令XXX告知书》、《限期改正决定书》等多种形式。3.救济制度不健全。2014年，浙江省绍兴市越城区某村村民不服该区灵芝镇人民政府发出的《责令限期拆除违法建筑通知书》，向该区人民政府申请行政复议，法制办说不予受理，理由是乡镇人民政府作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》不属于具体行政行为，不予受理。

　　涉及到上述种种不良的表现，我们认为主要还是对行政责令行为的性质认识不到位有关系，到底属于什么样的一种行为。经研究，我们把它作为一种行政处罚是现阶段比较好的一种处理方式，理由是以下几个：

　　1.行政责令行为具有相对制裁性，有些认为行政责令改正对你的权利义务并没有造成什么影响，你要改正本身就是违法行为，也不算施加新的负担，因而不属于行政处罚。这个观点值得商榷，就像警告一样，经过、通报、批评，这跟责令限期改正行为非常相似。2.如果作为行政处罚，比较有利于保护当事人合法权益，责令停产停业是行政处罚，现实当中叫责令停止生产，这不属于行政处罚，这个行政处罚法没有规定。实际上对当事人来说，一个工厂在办，不管责令停产停业，还是叫责令停止生产，对我来说效果都一样，这个工厂不能够继续。如果不做一个行政处罚的话，后面的申诉、听政、辩解，甚至相应的行政复议、行政申诉怎么救济。3.如果作为一种行政处罚的话有利于提升行政机关自身的执法效力，因为不把它作为一个行政处罚，比如按照绍兴越城区不予受理的决定，不属于一个具体行政行为，那它属于什么?当事人要不要履行。既然不属于具体行政行为，当事人也可以不履行，为什么强制拆除?如果作为一种行政处罚以后，就可以适用行政处罚里的强制执行、申请人民法院强制执行，这种执行性的制度保障措施就能够跟上。4.行政命令大家争议较大，行政责令改正的行为属于行政命令，但按照我们国家法律，包括宪法、立法法和地方人民组织法，比如我们发布《国务院决定》，国务院令，省长令、市长令，往往是指抽象行政行为，具有普通适用效力的，作为一个具体的决定并不有普通的适用性，作为一个行政命令也是有问题的。

　　建议：1.作为一种行政处罚纳入行政处罚法的范围;2.对于现阶段法律里面涉及到的80多种五花八门的表述，基本上能够统一为三类，第一类叫责令停止违法行为;第二类叫责令限期恢复原状;第三类叫责令限期改正。如果这三个基本概念能够涵盖立法的目的，能够达到预期效果的话，最好能够规范统一的表述，不要做情景化的立法表述，这样在执法过程中容易混乱。除非特别特殊情况需要用特殊的表达方式，作为三个基本概念以外补充的形式，也是允许的。

　　规范行政责令行为的条件、程序和救济。行政机关在作出行政责令决定时，应当遵循以下条件和程序：

　　1.行政责令行为的实质要件。一是行政机关经过立案和调查取证，有确实充分的证据证明行政相对人存在违法行为;二是行政机关依照法律法规规定有权作出责令决定，如果没有上述法律法规规定，也可以依据《行政处罚法》第二十三条作出;三是该责令决定客观上能够履行。

　　2.行政责令行为的形式要件。一是在适用方式上，行政责令行为可以单独适用，也可以与警告、罚款等其他处罚措施合并适用。二是在文书类型上，若单独适用的，统一采用《责令XXX决定书》，废止《责令XXX通知书》、《责令XXX告知书》、《限期改正决定书》、《整改指令书》等文书类型;若合并适用的，统一采用《行政处罚决定书》，并在文书中阐明行政责令行为、警告、罚款等处罚的具体内容。

　　3.行政责令行为的一般程序。行政责令行为作为行政处罚，就应当遵循行政处罚的相关程序，即立案审查、调查取证、案件审核、决定作出和执行程序。

　　4.行政责令行为的特殊程序。一是听证程序，如果行政责令的内容涉及停产停业、停止生产经营等，将对行政相对人权益产生重大影响的，应当在正式决定作出前举行听证程序。二是简易程序，行政机关可以口头作出或书面作出，事后及时向行政机关备案。三是紧急程序，在紧急情况下，不及时处置会产生严重危害后果的，不受一般程序的限制，可以当场立即作出行政责令决定如《安全生产法》第五十六条就规定，对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除。但是，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办立案、调查、决定等手续，并送达行政相对人。

　　5.行政责令行为的救济程序，其作为行政处罚，应当纳入行政复议和行政诉讼的救济范围。

　　不当之处请批评指正，谢谢!