尊敬的各位领导、各位专家，大家上午好!

       非常高兴有机会出席第十期中国法学青年论坛并做主旨发言。本次论坛的主题是谈“法　治实施体系”，这其中有一个决定性环节就是“法律的执法实施即行政执法”。法律的有效实施，严格执法是关键。而要确保严格执法，问题的　关键又在如何有效规范执法裁量权。所以在这里，我想从“法律的执法实施即行政执法”这个视角重点谈谈“执法裁量权的规范与实践创新”。

　　行政执法的精髓在于裁量，要将抽象的法律规范实施到具体个案之中，就必须赋予执法机关根据个案具体情况自主作出选择判断的权力。这　种自主选择判断的权力就是执法裁量权。它广泛存在于一切行政执法领域，可以说"无裁量即无行政"，只是裁量空间的大小不同而已。一方面，　我们需要裁量权，以保证行政的灵活多变、实现个案正义并适应广泛复杂的社会现实需要;但是另一方面，裁量权由于较少受到法律的严格约束　，又最容易被滥用。因此，如何在保证必要的裁量权的同时，又能够有效地防止它的滥用，就成为行政法治必须面对和解决的一个难题，有人甚至称之为是行政法领域的“哥德巴赫猜想”。对此，世界各国都想了很多对策，包括加强立法控制、行政控制和严格的司法审查等等，力图将裁量权这头洪水猛兽加以困住。但实际效果并不理想，反而压制了裁量权固有的能动性。

　　近年来在我国执法实践中，裁量空间偏大、随意执法、选择性执法、违法滥用裁量权等问题越来越突出，已引起了公众和媒体的普遍关注，　并汇聚成为各种社会矛盾的焦点。我们可以观察到，凡是一些重大的群体性事件背后无一不隐藏着公权力的滥用;而从当下最引人瞩目的反腐败　中，我们也可以观察到，大多数腐败官员都是来自党政系统的行政官员，行政权力的滥用成了最大的腐败或腐败根源问题。我们可能还注意到，　在当下反腐不断加码的背景下，各种懒政怠政、失职渎职等怠于履行职责的裁量不作为问题成为了越来越棘手的治理难题。面对"魔幻"般的裁量　问题和大规模的裁量权滥用这一现实困境，究竟如何有效规范执法裁量权，同样引起了当下我国行政法学理论和实务的共同关注。对此，近年来　在我国基层执法实践中有一种重要的制度创新，就是"裁量基准制度"，旨在通过行政执法机关自己设定一种细化、量化裁量权的具体标准，来统　一规范裁量权、加强对裁量权的自我控制。实践证明，这种制度既能够有效地防止裁量权的滥用，又能够很好地激活裁量权内在固有的积极功能　，因此在全国范围内被广泛推行，并且“自下而上”，引起了国务院的高度重视。国务院在2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》　和2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》都明确要求建立行政裁量权基准制度，以细化、量化裁量权。去年党的十八届四中全会更是将　这种制度上升为国家战略层面，明确提出要“建立健全行政裁量权基准制度”。

　　裁量基准作为源自中国本土的一项典型执法经验与实践创新，目前在全国范围内已呈现出多种类、多领域和多层次的发展态势，可以说已经　取得了巨大成效。但是作为一种新兴制度，究竟应当如何进行科学合理的性质定位及其制度设计，不仅在理论上存在较大的分歧，在实践中也有　着各种不同的做法，从而极大影响了该项制度的科学构建，需要我们做出认真研究。譬如，关于裁量基准的性质，有人将其完全等同于一种立法　性规则，有人则将其等同于个案裁量中的说明理由。基于实践的观察，我个人认为，目前我国推行的裁量基准至少具有三个方面的特征：一是形　式上的“规则性”;二是技术上的“裁量性”;三是功能上的“自制性”。也就是说，裁量基准以规则的形式表现出来，但在技术上又不同于立　法性规则，它使用的技术是“情节的细化”与“效果的格化”，与具体个案裁量中的利益衡量并没有实质区别，因而具有“裁量性”。另外，在　功能上，裁量基准也并非一种纯粹的“规则之治”，并不是旨在要“压缩、甚至消灭裁量的空间”，而在于为裁量权的行使提供一种具体的标准，如果欠缺这种标准就会导致裁量权的滥用或不当，所以其内在目的实际上在于行政机关自己“作茧自缚”，旨在对裁量权的正当行使形成一种　自我约束、自我规制。可见，裁量基准在性质上兼具“规则之治”与“行政自制”双重品质，属于一种裁量性的自制规范。

　　然而，严格规则之下无裁量，过分依赖行政自制也会导致一种新的“行政专制”。裁量基准作为一种“规则化”的行政自制，也不可避免地存在着这种制度上固有的局限性。科学构建裁量基准制度，必须为其划定一个合理的制度边界，以从根本上克服这种局限性。对此，必须把握三个平衡：“在羁束与裁量之间”的平衡、“在规则与原则之间”的平衡，在“自制”与“他制”之间的平衡。譬如，在如何进行“情节的细化”与“效果的格化”时，仍然应当预留一定的裁量幅度，预含一定的情节判断余地，而不能将裁量行为限制得过死，甚至变成了羁束行政行为;同　时还必须严格遵循比例原则、平等对待、信赖保护等利益衡量的一般原则。再譬如，许多地方规定，裁量基准的制定必须广泛听取公众意见、必须公开，但是裁量基准作为一种自制性规范，其有效性的发挥主要取决于主体自身的专业、技术和经验，是否需要添加公众参与、公开等这些个　源自“他制”的民主元素，也是值得进一步加以检讨，需要把握在“自制”与“他制”之间的平衡。

　　此外，裁量基准还有很多问题需要进一步探索和明确，如裁量基准制定权限的划分、执法人员能否脱逸基准、司法审查中应当如何对待裁量　基准等问题。这些问题既需要我们从理论上加以认真研究，更需要通过进一步的实践探索加以完善，并在此基础上从国家战略层面进一步加以顶　层制度设计。但是，无论如何，透过裁量基准这种源自中国本土的成功实践，我们可以看出：未来中国行政法治的变革应当更加关注中国的本土资源，注重挖掘中国法治的中国元素，结合中国的特色来解决中国的问题，而不能一味移植西方所谓"成功"的法治经验;另一方面，裁量基准作为“自下而上”来自于中国基层社会治理中的成功经验，也意味着我们不能单纯借助于“自上而下”的政府强制性力量来推进行政法制度的变迁，而应当更多地“自下而上”，对源自中国基层社会治理中的成功经验加以总结提炼。这或许正代表着未来中国法治变革的一个基本方向，值得我们加以认真研究。

　　以上是我的发言，谢谢大家!