关于党领导立法的几点思考

　　——在“习近平关于全面依法治国思想研讨会”上的主题发言

　　(2015年6月21日，北京)

　　中国人民大学法学院学术委员会主席 朱景文教授

　　我发言的题目是《关于党领导立法的几点思考》。我想谈谈习近平关于全面依法治国思想的这一核心问题。党领导立法是中共十八届四中全会所确定的党领导社会主义法治建设的一个重要方面。党的领导与社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这里所强调的是“两个必须”，而不是“一个必须”。把二者割裂开来或对立起来，只强调依靠法治而不强调党的领导，或者只强调党的领导而不强调法治;认为坚持党的领导就不能搞法治，或者搞法治就不能坚持党的领导，这些看法都是站不住脚的，都是和中国特色社会主义法治的理论与实践背道而驰的。我认为，在立法工作中同样如此。立法工作必须坚持党的领导，党领导立法必须依靠社会主义法治。这里实际涉及两个问题：一是立法是否要坚持党的领导;二是党怎样领导立法，通过什么方式领导立法。党领导立法不是一句空话、套话，这两个方面都必须在制度和机制上落实。

　　十八届四中全会强调的“四个善于”——善于把党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制维护中央的权威、维护全党全国的团结统一——贯穿立法的全过程，应该成为在立法中把党的领导与社会主义法治统一起来所遵循的基本精神。

　　我想，在立法中坚持党的领导，主要表现在两个方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和组织保障。把握政治方向，主要是党委、特别是党中央的职能;提供政治、思想和组织保障，是党中央领导下的立法机关党组的职能，在政治上、思想上和组织上保障党中央的决策通过法律程序变为国家意志。

　　第一，把握立法的政治方向。

　　中国共产党治国理政的大政方针，首先不是以法律的形式而是以党的主张的形式表现出来的，体现在中国共产党的一系列决议中，然后再把这些主张通过法定程序转变为法律。中国共产党作为执政党，党的主张、政策和这些法律本质上是一致的，党的决策是这些法律的来源和基本精神，法律是对这些决策的确认，是党的主张、政策的法律化。在立法中坚持党的领导就是坚持立法的政治方向，把执政党主张落到实处，由立法机关通过立法程序把党的政治主张变为国家意志。要把党领导立法落到实处，必须有严格的责任机制。把党所提出的立法建议通过法律程序变为国家意志，立法机关党组应该是落实的第一责任人。党委也应定期召开会议，专门研究立法工作，听取立法机关党组的汇报，检查党所提出的立法建议的落实情况，使党委与立法机关党组之间的关系制度化、规范化，成为党依法执政的一个重要方面。

　　党的主张、政策和法律相比，虽然在本质上、政治方向上是一致的，但是，党的决策与法律相比，在内容和形式上仍然有不同之处。首先，不是党的一切决策都与立法相关，有关党的建设和纪律等方面的决议、政策，如果纯粹属于党内问题、属于对党员的要求，不可能也没有必要以法律的形式表现出来。其次，也不是一切立法都是有相应的党的决议和政策，党领导立法的领域一般涉及国家政治、经济、社会生活的重要事项，对改革开放有重要影响的领域，其他事项的立法完全可以由立法机关根据形势自己决定。再次，党的决策是党的会议通过的，代表党的意志，受到党的章程和纪律的约束，而法律是由立法机关通过的，代表了全国人民的共同意志，受到国家强制力的保证。最后，党的决策更多的是根据形势的变化和改革的要求，从政治上考虑问题，用政治语言表现出来的，是一种政治判断;而立法的过程是把这些政治话语通过法律逻辑、法律话语表现出来，是一个把政治要求“翻译”为法律语言的过程，把政治判断细化为可操作性的法律的过程。在立法过程中当然要坚持政治导向，与改革的要求相适应，但另一方面又需要考虑法律逻辑，即法律自身的内在逻辑，如各个法律之间的内在一致性，在不同法律之间、不同法条之间不能出现矛盾;在解决某一个问题过程中，如何恰当地分配权利和义务、职权与职责，如何在矛盾的焦点上划杠杠，在合法与违法、犯罪之间，在法律所允许的行为、所不干预的行为与所禁止的行为之间划杠杠。所有这些都需要精细化、专门化的工作。因此，立法的过程不是简单地盖“橡皮图章”，而是把党的主张、党所提出的基本原则和政治方向转变为法律的关键程序。

　　第二，为立法提供政治保障。

　　党的领导立法不是党代替立法，而是要通过一定的形式保障党的主张落到实处，保障立法机关积极主动、独立负责、协调一致地工作，善于通过国家机关实施党对国家和社会的领导。立法机关的党组织要落实依法治国基本方略，按照依法执政的要求，在宪法法律的范围内活动。立法机关代表中的党员要带头守法，履行人大代表的法定职权和职责，党对立法的领导是通过支持立法机关依法行使职权实现的。所谓依法执政，在立法上讲的就是要依法立法，按照《宪法》、《立法法》和其他法律法规所规定的立法权限和立法程序开展立法活动，不能在宪法法律之外另搞一套。没有这样的政治保障，依法执政根本不可能落实，甚至会打着党领导立法的旗号，不讲规矩，以言代法，以权压法，徇私枉法。因此，对立法的政治保障就是要强调党对立法的领导不能走其他的路，而必须走法治之路，必须依靠社会主义法治。

　　第三，为立法提供思想保障。

　　为立法提供思想保障，意味着立法机关要吃透党的决议的精神实质，把思想统一到党的指导思想、党的决议的基本精神上来。没有坚强的思想保证，思想一盘散沙，不可能制订良法，尤其是在思想比较混乱、局面比较复杂的情况下，做到思想统一尤为重要。但另一方面，党对立法的思想保障作用同样不能脱离法治原则，必须尊重和保证立法者的表达自由。要充分发挥人民代表大会制度作为我国根本政治制度的作用。人民代表来自人民中间，当然会有这样或那样不同的声音，通过人民代表大会发表不同的意见、集思广益，恰恰是人民代表大会制度的特点所在。立法不仅仅是一个票决民主过程，一项法案有51%的赞成票，49%的反对票尽管可以通过，但是其实施肯定会受到很大的阻力，因此立法过程要做好协调不同意见的工作，善于通过民主程序，协商程序形成共识，充分发挥协商民主的作用。如何通过民主程序，民主协商的方法，说服的方法，“做工作”，形成思想上的统一，是立法机关党组的责任。

　　最后，为立法提供组织保障。

　　为立法提供组织保证，意味着要善于使党组织所推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。就立法而言，就是要善于使党组织推荐的人选通过法定程序，特别是选举表决程序，成为立法机关的领导人员。这是实现党对立法领导的重要组织保障。党管干部是中国共产党作为执政党的基本组织原则。另一方面，党对立法的组织保障也必须遵守社会主义法治原则，必须遵守宪法、人大组织法、选举法、代表法等一系列法律。任命干部中所出现的不正之风和腐败现象严重败坏了社会风气、污染了政治生态，必须问责。不能因为是党的组织部门推荐的人选就可以不顾法律程序，任意安置到立法机关工作。在干部任命问题上，如果党的组织部门的审查和法律程序都把关不严、形同虚设，党的领导必须依靠社会主义法治就会落空。即使一道程序有问题，另一道程序也能够起作用，在干部任用和提拔问题上不讲规矩、不讲法治的现象也能够在某种程度上得到克制。这同样有赖于立法机关党组配合党的组织部门，严格依法办事。面对因腐败而落马的大量官员，无论是党的组织考察还是法律程序批准，都应反思。两道程序，各有各的用途，都不应是空置的，必须同样发挥作用。

　　谢谢大家。

　　(中国法学网记者富家奇整理)