核心观点

　　●法律规范对全体公民有效，效力及于全体公民;而政党规范只对本党党员有效。国家可以要求包括党员在内的全体公民遵守法律，但政党不能要求公民去遵守政党规范

　　●要把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿。党规党纪在内容方面可以提出比国家法律更高的要求

　　●对于一些视政治生命为最高追求的人来讲，可能会认为开除出党就是最大的和最严厉的惩罚

　　“党纪”与“国法”不能混同，鲜明地提出并厘清了党规党纪与国法的关系

　　2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话，他强调，“领导干部要做尊法学法守法用法的模范”，“党纪国法不能成为‘橡皮泥’、‘稻草人’，违纪违法都要受到追究”。5月8日至10日，中央纪委书记王岐山到浙江省调研时强调，“党纪”与“国法”不能混同，要唤醒党章党规意识、推进制度创新，修改好《中国共产党纪律处分条例》，把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿。

　　党是政治组织，党规党纪保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的底线;法律体现国家意志，是全体中华人民共和国公民的底线。“党纪”与“国法”不能混同，鲜明地提出并厘清了党规党纪与国法的关系，打消了一段时间人们在这个问题上所产生的种种疑虑，有助于我们更加深入地理解党规党纪与国法的关系。

　　“党纪”与“国法”不能混同，有其政治学和法理上的根据

　　从十八届四中全会关于法治体系的构造上看，党规党纪是与国法分别表述的，属于两个不同的体系。十八届四中全会关于法治体系的表述是：形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。其中“完备的法律规范体系”指的就是国法;“完善的党内法规体系”就是指的党规党纪。如果党规党纪就是法律规范的构成，那就没有必要将它们分别表述和排列。他们之间的界限还是有的且分明的。

　　“党纪”与“国法”不能混同。党规党纪保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的底线;法律体现国家意志，是全体中华人民共和国公民的底线。这样的界定是有其政治学和法理上的根据的。政党规范属于政治规范，它是政党对其党员制定的行为规范和依据，约束其党员的行为;而法律规范属于国家规范，它是对其全体公民制定的行为规范和依据，约束其全体公民的行为。法律规范对全体公民有效，效力及于全体公民;而政党规范只对本党党员有效，效力只限于本党党员。国家可以要求包括党员在内的全体公民遵守法律，但政党不能要求公民去遵守政党规范。这就是关键区别。王岐山还专门提出，在修订《中国共产党纪律处分条例》时要突出两个重点之一就是要坚持问题导向，应把条例中与法律重复的内容去除，解决“纪”、“法”不分的问题。

　　正是在以上意义上，要把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿。十八届四中全会提出：“党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。” 四中全会提出的“党规党纪严于国家法律”，都是表达了一个意思，即党规党纪在内容方面可以提出比国家法律更高的要求。

　　从法律惩罚和党纪惩罚的角度，也可以显现出“党纪”与“国法”的重要区别

　　法律是对于一个国家和社会的公民提出的一个行为规范和要求，它的制定标准就应该以这个国家和社会中的大多数人的道德准则为标准;而政党属于政治集团和政治组织，它可以根据自己的奋斗目标，对其党员提出高于法律标准的要求。尤其对于执政的中国共产党，由其先锋队性质所决定，只有以更严的标准、更严的纪律要求来约束各级党组织和广大党员干部，才能永葆其先进性。所以，要把纪律和规矩挺在法律前面，挺在党风廉政建设和反腐败斗争前沿。“把纪律和规矩挺在法律前面”，这并不是降低和否定法律的作用。在修订《中国共产党纪律处分条例》时要突出的第二个重点就是要把严肃政治纪律和政治规矩突出出来、具体化，使党纪特色更加鲜明。这次修订条例重在唤醒全党特别是领导干部的组织意识、纪律意识和规矩意识。

　　从法律惩罚和党纪惩罚的角度，也可以显现出两者的重要区别。政党是以共同政治理想、信念、信仰为纽带而组成的政治集合体，由信仰而结合，因信仰而分离。因此，政党对于一个已失去本党信仰的人，最大的惩罚就是开除出党，违纪违法的党员要受到双重惩罚;而法律是一个国家全体公民遵循的行为规范体系，对于犯罪、违法、侵权等行为，法律会施以不同的惩罚方式，以恢复社会秩序。法律的惩罚是有形的，可以限制人身自由、剥夺财产、剥夺政治权利，甚至最严重的死刑。由此来看，在物理形态上，法律的惩罚要比党纪的惩罚严厉得多，这是由于两者属于不同性质的规范体系。但对于一些视政治生命为最高追求的人来讲，可能会认为开除出党就是最大的和最严厉的惩罚。

　　用“依法治国，依规治党”的提法，更有利于法治理念的确立，也有利于发挥党规党纪的作用

　　回到一个最基本的理论问题上，即关于“党内法规”提法问题。之所以在党规党纪与国法的关系问题上会产生那么多的疑虑，主要原因是“党内法规”这样一个提法所产生的困惑。虽然有一个“党内法规”的限定，但还是容易在人们的认识上产生混淆。它不但无助于提高党规党纪的地位和作用，反而不利于法治意识的培养。

　　最近我看到一些领导同志开始用“依法治国，依规治党”的提法，这就回到了它应有的理路上和轨道上。四中全会的报告对于依法执政的含义以及党规党纪的作用讲得都是很明确的，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”党规党纪的作用就是管党治党的。因此，我建议，用“党内规范”的提法替代“党内法规”的提法，这更有利于法治理念的确立，也有利于发挥党规党纪的作用。凡属于政党制定的规范，诸如党章、党规、党纪等等，都属于“党内规范”的范畴。

　　（《北京日报》2015年8月3日第17版发表，作者为中国社科院法学所研究员）