乡村社会中的“法制悬浮”问题研究

武汉理工大学文法学院 张丽琴教授

　　乡村社会中的“法制悬浮”问题研究是武汉理工大学文法学院张丽琴教授承担的项目，目前，该项目已经结项。研究团队综合运用法学、社会学和政治学的研究方法，以2010年至今的实证调查为基础，通过对乡村两级纠纷调解机制运作的实际情形、社会抚养费征收的执法过程、“法律下乡”的成效调查等问题的考察，分析当前乡村社会“法制悬浮”的表现，探讨法制不能完全嵌入农村的原因，并提出克服“法制悬浮”现象的对策。

　　本项目注重现状分析，并对若干典型问题进行了深度描述，使观点和建立立足于乡村治理实际情况。该项研究的主要发现和观点如下：

　　其一，关于村级纠纷调中的规律“嵌入不能”问题。上世纪90年代末以来，我国乡村社会进入矛盾凸显期，为及时调解纠纷，村庄中各种纠纷调处机制应运而生，并在维稳成为基层要务之际发挥着重要的作用。项目组考察了鄂北小林镇一个村庄的纠纷调处记录，研究发现，较之于“以事实为依据,以法律为准绳”的现代司法准则，以“村庄法官”角色存在的调解者，不以立法条文和争议事实作为判断是非的依据;实现法律意义上的公平、公正也并非纠纷调处的主要目的，但他们在工作中特别注重当事人主观上的接受情况。同时，调解者经常集多重角色于一身，实行“保姆式”办案，还会动员多方主体参与到问题的解决中去;在另一些冲突中，调解者刻意不彻底解决纠纷，为当事人自动和好留下足够的空间，最终既平复了争议，又保存了当事人的颜面。结合村庄的调解经验，该研究团队认为，尽管，矛盾纠纷的增多为现代立法快速进入乡土社会提供了更大的空间和可能性，但到目前为止，在村级调解领域，无论是笼统意义上的法治理念，还是国家立法的具体规则都没有全面、彻底地进入乡村社会，这是法制“悬浮”于乡村社会的表现之一。

　　其二，关于乡级纠纷调解中的“法制悬浮”现象分析。乡级纠纷调解机制是专门处理乡镇范围内较大纠纷的机制。项目组以鄂南灯笼镇司法所近6年的纠纷调解记录为基础，进行研究。分析发现，尽管乡级纠纷调解在卷宗制作、调解用语以及调解场所设计等形式问题上趋于规范化，但实质上，其依法调解的程度并没有因此而获得大幅提升，反而彰显明显的维稳目的：一方面，按照“谁主管、谁负责”的原则，乡镇干部要求辖区内各单位守好自己的本分，管好自家的人，以尽量做到“矛盾不上交”，否则就会对在纠纷调解中“处理不当”的村干部进行处罚;另一方面，为了尽快平息争议，司法所等调解组织普遍滥用“人道主义补偿”，即，在事实不清，责任不明的前提下，以人道主义为名，直奔主题谈价钱，要求一方当事人或者由政府出面给予另一方当事人一定数量的金钱，以尽快实现息事宁人;再一方面，为了使当事人在达成调解协议时之后不再反复，调解者往往要求当事人在协议上表明放弃其他救济方法，保证调解协议签字生效后不反悔，又或者保证放弃诉权。这些纠纷处理逻辑反映乡镇干部在治理中往往只追求“摆平争议”，而非“依法而治”。这是乡村社会“法制悬浮”的表现之二。

　　其三，对基层执法中“合谋”行为的探讨。透过个案分析，研究者力图描述一种基于执法双方的“合谋”而导致的“法制悬空”现象——向政策外生育者征收社会抚养费是基层计划生育工作的一项重要内容，研究中提及的小林镇政府既要接受上级严格的计划生育工作考核，又要在以人为本和依法行政的要求下，改变过去“粗暴”的执法方式，实现工作方法的法制化和文明化转型。但实践中这种工作转型并不成功，一方面，对于依法行政和禁止强制的要求，基层干部心存抱怨;另一方面，征收相对人洞悉并利用时下政府执法方式所受到的限制，并以此视作干部的“软肋”，与其讨价还价，直至迫使干部因考核压力而不得不妥协，同意并协助相对人减免履行义务。最后的结果是，执法者以大幅度消减义务为条件换取相对人及时履行的承诺，确保形式上执法到位和应对上级考核。计划生育工作的转型困境也体现在乡镇政府其他工作转型的过程中，表现为以“行政包干”为特征的干部考核制度使基层治理者难以完全依法办事，常常必须诉诸各种逾越法律的“灵活措施”来完成任务;部分农民的功利思想也为乡镇政府转型带来了实质困难。这是乡村社会“法制悬浮”的表现之三。

　　其四，对建国以来“法律下乡”所取得成效的实证调查。建国以来，为了整合农村发展，国家大力推进包括法律在内的各种发展性要素“下乡”，时至今日，“法律下乡”已有六十余年。本部分以我国东、中、西、南、北不同区域十六个省的部分农村为研究对象，通过访谈和问卷调查，分析“法律下乡”所取得的实际成效，并对存在的问题进行审视和反思。调查数据表明：大约只有的50%农民认为法律对他们的生产生活有影响;超过50%的农民认为国家立法的主要目的是惩罚老百姓;90%以上的农民接受普法的机会非常有限或者没有接受过普法，收看电视节目是他们获得法律知识的最有效渠道;在村民自治实施过程中，54.5%的农民不知道自己有哪些权利，除了23.17%的农民不关心民主选举之外，41.65%的农民对选举的公正性表示质疑;多数人对村干部能否依法办事表示出极大的不信任;另外，60%以上的农民未能按照《村民委员会组织法》的规定行使民主监督和民主决策权;在纠纷处理中，相当部分农民对于通过集体上访和其他将事情闹大的方式进行利益表达的行为表示可以理解，并暗示若身在事中也有可能采取这些手段;不过，对于农村法制建设的前景，大多数农民较为关心;还有部分农民提出了富有价值的建议。

　　其五，对乡村社会中出现“法制悬浮”现象进行原因分析。研究者认为可以归结为四方面：其一，在现有官员晋升及激励机制下的压力下，基层干部基本上奉行考核至上原则，但现实中，干部考核的内容与立法的规定落差较大，因此，在依考核办事的过程中，立法里关于依法行政的要求和乡村组织职能设计的规定无法得到落实。其二是由于基层社会身陷严重的信用危机。农民缺乏对法律的信仰，农民对国家立法在乡村社会能否真正实施持有较大的质疑，干群之间互不信任问题严重。这种背景严重地影响“法律下乡”的实际成效。其三，基于功利主义蔓延环境中的权益交换思想的盛行。在社会转型和制度调整的过程中，农民的思想也逐步发生变化，相当一部分人思想较为功利和现实，交换意识浓厚，也有部分人在纠纷处理中会“顺势狡诈”，并非完全以法律为准绳处理问题。最后，是由于农业税改革后农村所面临的“穷”与“空”危机，这使村庄普法以及依法开展村民自治失去了必要的物质基础，也使涉农立法难以全面实施。

　　最后，在上述研究的基础上提出克服“法制悬浮”现象的对策。课题组从以下几方面提出克服“法制悬浮”现象的对策：一方面，通过增加农民参与决策的机会、规范基层干部的行为等方式提高农民对法律认的同感，树立制度权威;另一方面，通过改进基层干部考核机制、强化对干部行为的监督力度等渠道大力促进基层治理者依法办事;第三方面是通过增加物质以及人才投入，改善普法方式和内容等方法，强化农村的普法效果;最后，通过改善乡村关系，优化村民自治立法，增加救济程序等方式，切实推进村民自治制度在农村全面实施。