今年中央一号文件提出“落实”农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，关键在于“落实”二字。但是，现行土地管理法和农村土地承包法中，并没有规定独立的土地经营权。接下来，亟需通过修订现行法律的方式，依法推进“三权分置”改革，使改革成果能够以法律形式巩固下来;同时，一旦发生产权纠纷，或者土地经营权受到侵害，可以依法得到保护。

　　中央给农村宅基地使用划出新标准

　　“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法。”这样的表述，出现在今年2月5日发布的中央一号文件之中，文件题为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。

　　根据2016年12月19日至20日召开的中央农村工作会议精神，农村土地制度改革，恰是配合农业供给侧结构性改革的一大重点领域。

　　接受《法制日报》记者采访的专家认为，接下来，需要通过对现行法律法规进行修订，以细致、易操作的法律规定，保障“三权分置”改革顺利进行。

　　“两权分置”改为“三权分置”

　　2月5日，《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，全文约13000字，共分6个部分33条。

　　其中第30条即为“深化农村集体产权制度改革”，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，则是排在该条第一位的改革内容。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《法制日报》记者，根据我国现行法律法规，对农村土地实行的是集体所有权和农户土地承包经营权“两权分置”，现在将农村土地分为集体所有权、农户承包权、土地经营权，实行“三权分置”，是为了促进土地承包权流转、发展现代农业的重要制度安排。

　　李国祥介绍说，在我国，农村集体产权制度改革，一个是围绕着稳定家庭承包经营，另一个是促进土地承包权的流转，这是中国的国情。

　　实际上，此项改革早有端倪。

　　2016年12月19日至20日，中央农村工作会议召开。

　　中央农村工作会议除了讨论2017年农村工作之外，还讨论了《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见(讨论稿)》。

　　在对外发布的消息中，会议强调，推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。

　　其中，“深化农村产权制度改革”被专门提及。

　　中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵表示，根据2016年12月19日至20日召开的中央农村工作会议精神，为配合农业供给侧结构性改革，关于农村土地“三权分置”，会有更为详细的措施出台。

　　根据今年的中央一号文件，相关改革措施包括：加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿等。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英对《法制日报》记者说，我国现行的农村土地制度，分为集体所有权和土地承包经营权，改革等于是把土地承包经营权分开，分为农户承包权和土地经营权。

　　党国英认为，改革是在坚持农村土地集体所有权的基础上，赋予土地承包权更多的权能，将土地经营权进行流转。

　　李国祥表示，对农民而言，尊重了农民的意愿，农民如果不再依赖土地而是要出去打工，可以在拥有土地承包权的基础上，把土地经营流转出去;农民如果想搞农业，可以通过土地经营权流转搞规模农业经营，发展现代农业;土地经营权还可以用来贷款，可以更好地投资农业、发展农业。

　　应对农村“人”“地”分离现象

　　资料显示，改革开放之初，我国在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。

　　近年来，随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。

　　基于此，2016年1月公布的《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中，已经提出“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”。

　　到了2016年10月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

　　该意见指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。

　　该意见还要求，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。通过实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑。

　　对此，党国英表示，今年中央一号文件提出“落实”农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，关键在于“落实”二字，针对农民土地承包权主体和土地经营权主体分离的现象，也就是“人”“地”分离的现象，中央此前已经出台了相关政策，实践中也已经进行了探索和试点。

　　“现在的关键，是落实土地承包权，包括赋予承包权有什么样的功能，同时要明确土地经营权及建立流转制度。”党国英说。

　　尽快修订农村土地承包法

　　在专家看来，值得注意的是，现行土地管理法和农村土地承包法中，并没有规定独立的土地经营权。

　　例如，2003年3月1日开始施行的农村土地承包法中，仅规定了农村土地集体所有权和土地承包经营权。

　　李国祥告诉《法制日报》记者，土地管理法、农村土地承包法，都是当时“两权分置”下的法律制度，现在将经营权独立出来之后，怎么给经营权独立的法律地位，还是个空白。

　　李国祥认为，接下来，亟需通过修订现行法律的方式，依法推进“三权分置”改革，使改革成果能够以法律形式巩固下来;同时，一旦发生产权纠纷，或者土地经营权受到侵害，可以依法得到保护。

　　“要加快修法的进程。”李国祥说。

　　这一思路与国家立法机关的想法不谋而合。

　　2016年12月初，有媒体消息称，由全国人大农委负责牵头修改的农村土地承包法，目前已经形成修订草案征求意见稿。

　　修改重点是对农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并确立其法律地位。同时，就稳定农村土地承包关系并保持长久不变的具体实现形式、规范农村土地流转、维护进城务工农民的土地承包权益等作出规范。

　　根据中共中央有关文件精神，全国人大农委表示，待重要问题取得基本共识后，适时提请全国人大常委会会议审议。

　　党国英向《法制日报》记者表示，农村土地产权改革的制度设计，既要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用，提高土地资源配置效率;也要在尽可能与现行法律法规相衔接的同时，对不合时宜的法律法规作出修订。

　　党国英认为，修订农村土地承包法，需要按照“三权分置”改革修订相关法律法规，首先要把集体经济组织和村委会进行区分，也就是依法区分和明确农村的经济事务功能和公共事务功能;其次依法明确土地承包权和土地经营权，特别是对土地经营权的流转加以法律上的保护。

　　“还要按照市场化原则建立土地经营权流转制度。”党国英补充说。