七、关于生态文明法治建设

　　2014年是中国全面深化改革的开局之年，也是生态文明法治建设进入新时代的转型之年。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出用严格的法律制度保护生态环境，建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度;新修订的环境保护法被誉为“史上最严”;国务院政府工作报告提出“要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”;最高人民法院发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》等，标志着中国的生态文明建设全面进入法治化新时期。

　　(一)环境资源领域立法工作

　　4月，全国人大常委会通过修改后的环境保护法，进一步强调各级人民政府对本行政区域环境质量负责，增加环保目标责任制和考核评价制度，以及政府应每年向本级人大或其常委会报告环保目标完成情况，接受人大监督等规定。8月，全国人大常委会通过了修改后的气象法，规定新建、扩建、改建建设工程，应当避免危害气象探测环境;确实无法避免的，建设单位应当事先征得省、自治区、直辖市气象主管机构的同意，并采取相应的措施后，方可建设，将审批权由国务院气象主管机构下放到省级气象主管机构。12月，全国人大常委会通过航道法，规定新建航道以及为改善航道通航条件而进行的航道工程建设，应当遵守法律、行政法规关于生态环境保护的规定。2014年，国务院对《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》《土地管理法实施条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等行政法规作了修改。

　　2014年，具有立法权的地方人大及其常委会根据本行政区域的实际情况，制(修)定了40多件环境资源地方性法规。其中，河北省人大常委会制定的《河北省环境保护公众参与条例》，是全国首个地方性环境保护公众参与法规，对公众参与环境保护的知情权、参与权、监督权和起诉权作出了全面、系统的规定。《西安市环境噪声污染防治条例》特别规定，房地产开发经营者应当在销售场所公示所销售住宅的建筑隔声设计、可能受到的噪声污染情况以及采取的防治措施，并在售房合同中予以明确。截至2014年底，我国现行有效的国家环境保护标准数量1630项，初步形成了由国家级标准、地方级标准和环境质量标准、污染物排放标准、环境监测标准、管理规范类标准、环境基础类标准组成的两级五类标准体系。

　　(二)环境资源领域执法工作

　　——制定有关环境资源规划(计划)。2014年，为落实《大气污染防治行动计划》，控制煤炭消费总量，国务院、各有关部委及地方政府相继制定了有关工作方案及计划。按计划，到2017年底，京津冀及周边地区重点工业企业，通过实施清洁生产技术改造，可实现年削减主要污染物二氧化硫25万吨、氮氧化物24万吨、工业烟(粉)尘11万吨、挥发性有机物7万吨。此外，环境保护部、财政部、国家发展和改革委员会制定了《水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013—2020年)》，环境保护部制定了《联合国生物多样性十年2014—2015年度中国行动方案》。

　　——推进环境资源领域的重点改革。一是开展排污权有偿使用和交易。8月，国务院出台《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，规定排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利;对现有排污单位，要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求，逐步实行排污权有偿取得;新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方式取得;有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。二是调整排污费征收标准。9月，国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部联合发出《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，明确了实行差别化排污收费政策;河北、山西、福建等省发布排污权抵押贷款管理办法，北京四项主要污染物排污费标准提高了15倍，天津提高了9.5倍。三是创新生态环保投资运营机制。11月，国务院制定《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，从深化林业管理体制改革，推进生态建设主体多元化，推动环境污染治理市场化，积极开展排污权、碳排放权交易试点等方面对生态环保的投资运营机制作了规定。四是推行环评简政放权。环境保护部取消了“环境保护(污染治理)设施运营单位甲级资质认定”等2项审批事项，将“由环境保护部负责的危险废物经营许可”等3项许可事项、“城市快速轨道交通、扩建民用机场等25项基础设施类和环境影响较小的建设项目环评审批权限”下放到省级环保部门。五是推进环境经济政策试点。在海南和山东启动“银政投”绿色信贷计划试点，在兰州市开展环境审计试点，在9个地方开展环境污染损害鉴定评估试点，环境保护部会同有关部门在28个市县启动“多规合一”试点。山东、江苏、浙江等省积极推进环境监测服务社会化工作，上海、广东积极推行环境污染第三方治理。

　　——加强大气污染防治。一是严格准入。环境保护部发布《关于落实大气污染防治行动计划严格环境影响评价准入的通知》，明确要求实行煤炭总量控制地区的燃煤项目必须有明确的煤炭减量替代方案。二是调整能源结构和实行能源清洁化。国家发展和改革委员会、国家能源局、环境保护部联合印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》和《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014—2020年)》，推行更严格的能效环保标准，加快燃煤发电升级与改造，加强能源消费总量控制，逐步降低煤炭消费比重。三是加强考核。国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》，环境保护部、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部等联合制定了相关实施细则。四是出台环境标准等配套政策措施。2月，国务院审议通过环境保护部会同国务院有关部门提出的22项落实《大气污染防治行动计划》配套政策措施，涉及能源结构调整、环境经济政策和落实各方责任等三个方面。五是健全区域协作机制。APEC会议期间，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等省(区、市)和各部门通力合作，累计出动43.4万人次，检查工业企业6.1万家、其他各类污染源12.3万处。六是加大污染治理投入。中央财政下达大气污染防治专项资金98亿元，支持重点区域10省(区、市)大气污染防治;安排环保专项资金2.4亿元，支持乌鲁木齐、兰州、银川大气治理。

　　——推进生态保护和建设。一是环境保护部根据环境保护法开展生态保护红线划定工作，印发《全国生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》，编制《全国生态保护红线划定建议方案》，并研究制定相关配套政策措施。二是开展资源调查。环境保护部编制印发《生物多样性相关传统知识分类、调查与编目技术规定》，指导生物多样性相关传统知识调查、编目与数据库建设。国家林业局制定《全国重点省份泥炭沼泽碳库调查工作方案》《全国泥炭沼泽碳库调查技术规程》等，自2014年起分年度对内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆11个重点省(区)的泥炭沼泽碳库开展调查。三是推行生态预警。国家林业局印发《国际重要湿地生态特征变化预警方案(试行)》，对国际重要湿地生态特征变化实行三级预警。四是建立跨区域合作机制。国家林业局继长江湿地保护网络运行8年之后，又成立了黄河流域湿地保护网络，建立了黄河流域湿地保护跨区域合作机制。五是落实环境保护法关于建立健全生态保护补偿制度的要求。国家支持安徽和浙江新安江、福建汀江流域开展水环境补偿，分别安排专项资金3亿元和5000万元。财政部通过国家重点生态功能区转移支付制度，转移支付资金规模达480亿元，享受转移支付县市达512个。六是开展执法检查。在全国范围内开展为期两个月的非法侵占林地清理排查专项行动，共清理排查出非法侵占林地4145起案件，违法违规侵占面积7715.3公顷。

　　——加大环境执法监管和稽查力度。11月，国务院办公厅发出《关于加强环境监管执法的通知》。开展环保专项行动，全国共出动环境执法人员216万人次，检查企业84万家次，立案查处环境违法问题12531件，对1600余起案件挂牌督办。开展了国家重点监控企业污染源自动监控设施运行管理专项执法检查，对10809家国家重点监控企业、18039个排口污染源自动监控设施运行、管理情况进行检查。2014年，环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件2180件。2014年，全国省、市两级环保部门累计对1447个环保部门环境监察工作进行稽查。

　　——加强环境资源行政指导和公共服务。国家发展和改革委员会印发《节能低碳技术推广管理暂行办法》，引导用能单位采用先进适用的节能新技术、新装备、新工艺。完成第四次全国环保及相关产业调查工作，开展第四批环保服务业试点。环境保护部调整《环境标志产品政府采购清单》，印发《关于加强地方环保标准工作的指导意见》。环境保护部联合教育部、科技部、农业部、国家林业局、中国科学院等印发《关于加强对外合作与交流中生物遗传资源利用与惠益分享管理的通知》，指导生物遗传获取利用与惠益分享活动。

　　——推进执法能力建设。一是提升执法地位，新修订的环境保护法赋予环境监察机构执法地位及对地方政府履行环保责任的监督授权。二是加大资金投入。通过中央本级环境监管能力建设及运行项目安排近2.3亿元。三是加强人才培养。环境保护部发布《关于加强基层环保人才队伍建设的意见》，印发第一批国家环境保护专业技术领军人才和青年拔尖人才名单。四是加强机构建设。截至2014年，共建立国家、省、地市、县四级2700多个监测机构。全国338个地级以上城市1436个监测点位全部具备实施新空气质量标准监测能力。

　　(三)环境资源领域司法工作

　　——成立环境资源审判机构。6月,最高人民法院环境资源审判庭成立，截至2014年12月，全国共有21个省(区、市)设立了环境资源审判庭或合议庭、巡回法庭，共382个。12月，中国首个受理跨行政区划案件的法院、检察院(上海第三中级人民法院、知识产权法院和上海检察院第三分院)在上海成立，将自2015年1月1日起依法管辖以市级人民政府为被告的一审环境资源行政案件，以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审环境资源行政案件。上海市检察院第三分院将管辖上海市第三中级人民法院审理的环境资源行政诉讼监督案件、跨地区的重大环境资源保护刑事案件。此外，贵州省首先在全国法院系统建成1个省法院生态环境保护审判庭、4个中院生态环境保护审判庭、5个基层法院生态环境保护法庭的“145”生态环保案件集中审判格局，理顺生态环境保护案件的级别管辖和集中管辖。

　　——制定司法解释。8月，最高人民法院审判委员会审议通过《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步细化了民事诉讼法和环境保护法关于环境民事公益诉讼的规定，对起诉主体资格、起诉条件、管辖、责任承担的方式、公益诉讼与行政监管的衔接、公益诉讼与私益诉讼的关系以及法院职权的行使等作出解释。

　　——办理环境资源案件。2014年，全国法院新收污染环境罪案件1188件，同比增长7.9倍;新收环境保护行政案件809件，审结792件;新收一审环境资源民事案件77639件，审结76153件。据统计，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》施行以来，全国法院以污染环境罪判罚的案件数比上年增长295%。

　　——发布典型案例。7月，最高人民法院发布9个环境资源民事典型案例;12月，最高人民法院又发布10个环境资源行政典型案例。2014年，江苏泰州亿元环境公益诉讼案，福建闽侯“环境难民”集团诉讼案，中华环保联合会诉谭某、方某环境污染责任案等三个环保案例被评选列入“2014年中国十大公益诉讼”，其中江苏泰州亿元环境公益诉讼案还被评为中国十大影响性案例;河南驻马店村民王某因违法捕猎87只癞蛤蟆被依法判处拘役三个月，成为我国因非法狩猎“三有”野生保护动物(所谓“三有动物”，指有益的、有重要经济价值、有科学研究价值的野生动物，包括麻雀、青蛙、壁虎、蟾蜍、野鸡、野兔和各种蛇类等共计1700多种)而被定罪的第一人。