宋功德：中央办公厅法规局副局长、法学教授

摘自《中国法学》2018年第2期

一、治党必依党规

　　《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》开宗明义：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”这个“法度”，就是指规章制度;“从严必依法度”，就是要求实行依规治党。党的十八大以来，党中央坚持问题导向，一方面，推进全面从严治党，抓思想从严、抓管党从严、抓执纪从严、抓治吏从严、抓作风从严、抓反腐从严;另一方面，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。这两个方面相辅相成、相得益彰。“六个从严”固然各有侧重，但有一点是共通的，这就是每个“从严”都强调发挥法规制度的引领和保障作用，每个“从严”都是依靠建章立制来提供准绳，每个“从严”都要依据法规制度去衡量是非曲直，贯穿“六个从严”始终的是从严建章立制、从严执规执纪——这正是习近平总书记所要求的：“要把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障”。

　　如何做到真正发挥制度治党的治本作用?这就要针对制度之治建立常态化长效化机制，将制度治党这种方式嵌入全面从严治党的战略部署之中——这就是党的十九大所要求的“把制度建设贯穿其中”，把制度建设贯穿于全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律之中，据此推动制度建设与党的“五大建设”形成结构性耦合：一方面，充分发挥制度建设对全面推进党的建设的引领和保障作用，要求推进党的建设各方面工作都要在制度轨道上进行，包括党的建设干什么、谁来干、怎么干等都要有规可依、依规而为;另一方面，要求制度建设的谋划推进以及具体制度安排，要始终围绕推进党的建设新的伟大工程“公转”，不能自说自话、自转空转。这就使得全面推进党的建设活动的过程，同时也是一个从严建章立制、从严执规执纪的过程，制度建设活动来自于党的建设各方面工作又回到党的各方面建设活动中去，二者水乳交融、融为一体。

　　在党组织和党员所应遵循的各类制度中，相对而言，国家法侧重于划出底线，对包括党组织和党员在内的所有组织和个人提出共性要求，而党内法规则是在国家法之上进行“二次调整”，对党组织和党员提出更高标准更严要求，专为调整党内关系量身定制;党内法规重在创设党组织职权职责、党员义务权利、针对违规违纪行为的处分处理，而“小微制度”则重在落实党内法规、作出细化配套;党务治理主要靠党内法规定规矩、明遵循，不成文的规矩发挥拾遗补缺作用。综合以上几点来看，在制度治党的诸多“制度”中，居于脊梁地位、发挥中坚作用的乃是党内法规。正因为制度治党中“制度”的骨干是党内法规，所以制度治党的重点自然就是依规治党。

二、党规必成体系

　　党的十九大报告指出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。新时代党的建设要求建成什么样的党内法规制度体系?《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》从两个方面作了回答：一方面，从逻辑结构来看，“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”另一方面，从质量要求来看，党内法规制度体系要满足“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”16字标准。根据该《意见》，党内法规制度体系是以两个“1+4”纵横交错为基本架构的。

　　第一个“1+4”指的是纵向上的效力位阶。“1”是指党章，“4”依次是指由党中央制定的中央党内法规，由中央纪委、中央各部门制定的部委党内法规，由省级党委制定的地方党内法规，以及由党中央授权的副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规。

　　第二个“1+4”指的是横向上的调整领域。“1”是指党章，它对党的性质和宗旨、党的指导思想和奋斗目标、党的领导、党的自身建设以及党的组织结构、党员义务权利、党的纪律和纪检机关等作出基本规定;“4”是指按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则形成的4大制度板块，即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。其中，党的组织法规制度侧重从“主体”上规范党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪检机关、工作机关、党组以及其他党组织的产生和职责问题;党的领导法规制度侧重规范党对党外实施的领导“行为”，规范党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及外事、国防军队建设等活动;党的自身建设法规制度侧重于规范党在党内实施的自身建设“行为”，规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等活动;党的监督保障法规制度侧重从“监督保障”上规范党内监督、问责、组织处理、党纪处分、奖励表彰、党员权利保障、党的机关运行保障等活动。据此，形成主体、行为、监督保障三位一体的党内法规制度架构。

　　如果将建构党内法规制度体系比作盖房子，那就要分三步走，第一步是夯基垒台，主要任务是修订完善党章;第二步是立柱架梁，主要任务是制定一批准则、条例;第三步是添砖加瓦，主要任务是制定一大批规则、规定、办法、细则等配套法规。柱立则墙固，梁横则屋成。在党的十九大党章基础上，当前建成体系的主要任务是抓紧制定相关准则、条例，搭建四梁八柱、形成主体框架。

三、立规必重质量

　　党内法规必须姓“党”彰显政治性。毫不动摇坚持正确政治方向，这是党内法规制定工作必须遵循的第一位要求，也是衡量党内法规制度质量的第一标准。我们党作为马克思主义执政党，是具有鲜明阶级性的政治组织，党内法规作为党的意志的体现，它只能姓“党”，它必须具有鲜明政治性，它必然有着与生俱来的红色基因。政治性，是党内法规的“魂”。贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记重要指示要求，在起草和制定党内法规时必须时刻绷紧政治这根弦，以政治建设为统领，牢固树立“四个意识”，自觉站稳政治立场、把握政治方向、牢记政治使命、坚持政治观点，把讲政治要求落实到制定工作全过程，把政治性要求贯彻到党内法规制度安排各方面，确保制定出台的党内法规必须有利于全面从严治党、保持党的先进性和纯洁性，有利于巩固党的长期执政地位和总揽全局、协调各方的领导核心地位，有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。

　　高质量的党内法规应当粗细适中。制定党内法规到底是粗点好还是细点好，要具体情况具体分析，不可一概而论，既不能在宜粗不宜细时纠缠于鸡毛蒜皮，否则会出现繁琐哲学问题，也不能在宜细不宜粗时规定得粗枝大叶，否则就会出现“网大鱼小”问题。实事求是的做法是，宜粗则简、宜细则繁。具体而言，一要区分党内法规的位阶高低，一般是位阶越高越原则，位阶越低越具体;二要区分是基础主干党内法规还是配套性法规，前者可以粗一点，但后者一定要细;三要区分是中央党内法规还是部委法规、地方法规，中央党内法规可以原则一些避免出现一刀切，部委法规和地方法规就得紧密结合本部门本地区实际作出更加明确具体的规定;四要区分是总结经验还是实践探索，在将实践证明行之有效的经验上升固化为党内法规时可以规定得细一点，而在鼓励先行先试探索积累经验时，就要规定得粗一点;五要区分是提出高线要求还是作出底线规定，对于高线要求可以“写意”，但对于底线规定就必须“写实”;六要区分是倡导性意见还是禁止性要求，前者可以规定得粗一点把意图表达清楚即可，但后者就得把子丑寅卯对错是非规定得明明白白。

四、执规必动真格

　　《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》强调要“坚持制定和实施并重”，提出要“形成高效的党内法规制度实施体系”，对提高党内法规制度执行力作出了全面部署。概括起来主要包括3个方面。

　　一是抓住关键少数、坚持以上率下。党内法规制度权威不足问题，暴露在面上、要害在根上，病症反映在普通党员身上、病灶出在领导干部身上，上行下效，所谓“其身正不令而行，其身不正虽令不从”，讲的就是这个道理。鉴此，解决党内法规制度执行不力问题，关键是抓住要害、突出领导机关和领导干部这个重点，只要领导机关和领导干部尊崇党规、率先垂范，那么其他党组织和广大党员不信不守规矩问题就能迎刃而解。

　　二是注重环环紧扣、形成完整实施链条。《意见》强化“知规”这个贯彻落实的前提，要求加大党内法规公开力度、宣讲解读力度、教育培训力度、普及宣传力度等，提高党内法规制度的公开性、透明度、知晓率。《意见》强化“执规”这个贯彻落实的重点，要求实行党内法规制度执行责任制，做到一级抓一级、层层抓落实，梳理执规职责清单、细化分解执行责任，做到责任到事、责任到岗、责任到人，做到有规必执、执规必严。《意见》强化“评规”这个推动贯彻落实的抓手，要求发挥实施效果评估在推动党内法规制度贯彻实施中的重要作用，建立健全党内法规制度执行情况、实施效果评估制度，特别是对准则、条例等重要党内法规要适时进行评估。《意见》强化“督规”这个推动贯彻落实的关键，要求强化监督检查，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度开展定期督查、专项督查，并将监督检查结果在党内一定范围内通报，必要时可在新闻媒体公布，接受社会监督。《意见》强化“护规”这个保障贯彻落实的“压舱石”，要求畅通党员群众对违规违纪、执规不严等行为的反映和检举渠道，加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为，真正让铁规发力、禁令生威。

　　三是抓“常”抓“长”、健全长效机制。提高党内法规制度执行力，不可能毕其功于一役，必须在常长二字上做文章，建立长效机制，提出刚性要求，常抓不懈、久久为功。为此，《意见》要求建立健全加强党内法规执行力建设的机制制度。比如，探索建立党员领导干部任前党内法规知识考试制度，建立健全党内法规制度统一发布平台，建立贯通上下的备案工作体系，等等，建立健全提高党内法规制度执行力的长效机制。