3月15日,十二届全国人大三次会议通过了修改《立法法》的决定。3月20至21日,上海政法学院立法与法治研究所、华东师范大学立法与法治战略研究中心共同主办的“立法法修订与立法新思维”全国性学术研讨会在上海政法学院召开。本次研讨会围绕“立法法修订”、“立法新思维”两大板块,展开了热烈的研讨和交流互动。现将会议情况及主要观点综述如下:

　　《立法法》修改的价值及意义

　　与会专家学者普遍认为,第十二届全国人民代表大会第三次会议于3月15日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,对原来的《立法法》做了较多的修改,适应了中国经济社会的发展和改革不断深化的要求,较好地回应了人民群众对加强和改进立法工作的新期盼,具有十分重要的价值和时代意义。

　　《立法法》的修改确立了更加合理完备的立法体制。这是此次《立法法》修改的重点所在。本着“党的领导、人大主导、代表主体、协商民主、公众参与”的若干关键要素,《立法法》的修改在制度层面保证立法主导权归于人大。《立法法》的修改确立了民主科学规范的立法程序。

　　《立法法》的修改确立了富有时代特征的立法理念。一是法治的理念;二是科学的理念;三是民主的理念。

　　《立法法》修改中首先体现了本土思维。本土思维的本质是中国的法治是以实际的中国发展道路为依托的法治,不是某种法治的亦步亦趋和摹写翻版。其次是权利思维。《立法法》对公民、公众立法参与权利的地位、途径和实现机制予以更加充分的保障和规定。

　　与会专家学者还指出,立法是国家的重要政治活动,《立法法》是关于国家立法制度的重要法律。修订后的《立法法》,对于完善立法体制机制,促进立法质量提高,发挥立法的引领和推动作用,形成完备的法律规范体系,推进国家治理体系和治理能力现代化,建设社会主义法治国家,具有十分重要的战略价值和长远意义。

　　《立法法》修订成绩与不足并存

　　上海政法学院副校长关保英教授认为,《立法法》修改取得了成绩,但也存在不少问题。从应然角度看,《立法法》在以下方面还有欠缺。一是立法的定义不够明确,使人容易产生对行政机关的立法是不是立法的疑问。二是法律体系的结构不够明确,每个层次的立法应当规范什么,界限划分还不够明确。三是没有明确是否存在行政立法这一概念。目前国务院出台的立法在总量上远超全国人大及其常委会出台的立法。不少行政法规的处罚力度比法律还要严厉,对公民权利的影响很大,需要加以控制。四是行政规范性文件数量惊人,对公民的影响很直接,但失之约束。现在规范性文件的发布主体很广泛,又不能被起诉,也不能进行立法监督。总之,目前的《立法法》,相较四中全会对立法的要求,还有距离。

　　华东师范大学立法与法治战略研究中心主任陈俊教授就《立法法》修改提出了自己的思路和建议:

　　一是建议每年的全国人民代表大会都要有所为,重要的国家立法要由全国人大通过。今后像《立法法》这样重要的国家立法,应由全国人大来通过。这样做,有助于充分体现民意和更好防范各类主体的“权力任性”现象。

　　二是这次《立法法》修改从法言法语的角度看,立法的技术性规范性还有待提高。

　　三是本次《立法法》修改体现了税收法定,但突破固有利益格局还需付诸努力。

　　四是此次《立法法》修改提出了人大主导立法原则,但其落实仍是一个利益博弈和兼顾各环节的过程。

　　五是这次《立法法》修改增加规定了暂时调整或者停止适用现行法律部分规定的内容。

　　六是本次《立法法》修改增加规定对报送备案的规范性文件进行主动审查,但仍有不足。

　　上海政法学院国际交流处处长王蔚教授认为,修改后的《立法法》比原来的《立法法》有不少进步,可喜可贺,但是也需要关注以下几个问题:一是新《立法法》如何贯彻落实是一个问题。二是如何保持国家法制统一问题。《立法法》修订后扩大了地方立法权,设区的市拥有了立法权。在这种情况下地方立法既要照顾本地利益,又要符合国家整体利益,如何保持协调性,防止“一放就乱”,就要有立法新思维。三是参与立法的各级人大代表的资质存在问题。

　　上海社会科学院法学所邓少岭研究员认为,立法要认真对待“有限理性”。

　　一是制定法需要软法、活法作为补充。判例、习惯、社会章程等虽不是制定法,但接地气,立法需要吸收软法和活法的因素。吸取机关工作规范中有价值的东西,上升为地方立法的内容。二是要规范地方立法权限。《立法法》修订赋予更多地方以立法权,是一种进步,但同时也要明确地方立法权边界。三是加强立法监督,要发挥人民群众的积极性,因为老百姓更容易发现立法中的矛盾和问题。

　　华东师范大学立法与法治战略研究中心研究员任海涛认为,要重视探讨与立法有关的几个主体:一是监督主体。现在我们没有专门的监督主体,人大及其常委会自己监督自己的立法,在逻辑上有点说不过去。二是立法主体。现在各级人大代表的资格存在问题,导致立法者不一定懂法。三是立法的评价主体。应建立专门评价机制,监督立法的质量和效果,形成制度化的审查评价机制。四是专业主体。应发挥立法专业领域专家、学者的作用,建立第三方立法主体,这样有利于打破部门利益或地方保护主义的干扰。

　　我国的立法体制机制的现状与改进方向

　　西安交通大学法学院副院长、博士生导师王保民教授认为,从社会治理的角度看,我国的立法质量确实需要提高。十八届四中全会以来,我国的立法体制机制在向好的方面转变。但也存在以下几个问题:

　　一是在科学立法方面,我国的人大代表不是专职代表,这影响到人大主导立法。现实生活中,部门立法占据主导,人大在立法中没有主导权。要强化人大在立法中的组织协调等功能。二是在民主立法方面,要求立法有反馈,说明立法收集和采纳了哪些意见。这是立法回应性的要求。三是在立法公开方面,以前公开是例外,以后公开应成为常规。特别是,立法公开的对象应是利益相关主体,要关注各种利益诉求,因为立法问题是利益表达的问题,《立法法》修正案的效果值得期待,还有提升空间。四是目前立法中行政主导问题的解决。人大主导立法的前提是人大有无能力主导立法。特别是,行政法规、规章和司法解释的越权立法能否得到控制,还涉及怎样才能避免通过立法减损公民利益及增加公民负担。五是如何立足国情并符合世界主流。

　　上海市人大立法研究所负责人郑辉处长结合自己长期在上海地方人大参与立法实践和研究工作的经历,就准确把握和学习《立法法修正案》谈了自己的观点。

　　他认为,本次《立法法》的修改,是在十八大及十八届三中、四中全会精神指引下完成的。要深刻认识这次修法的时代背景。为此,在准确解读时,建议把握以下三个原则:一、修法工作重在认真贯彻落实党中央的决策部署,系统总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验。二、修法工作旨在突出重点,围绕提高立法质量这个核心,在认真总结和提炼固化上做文章,着力点体现在立法体制和机制及程序的完善上。三、修法工作采取积极稳妥、分步推进的策略,是部分修改而非全面修改,认识不统一的暂不入法,留待实践探索。基于以上分析,这次修改可能不是理想的结局,但一定是尊重现实考量的务实选择。

　　《立法法》修改与立法新思维的有机结合

　　上海政法学院立法与法治研究所所长胡戎恩教授认为,立法要伴随改革开放的进程不断发展,朝着良法的目标不断迈进。为此,一是要在立法理念上实现转型,要有新思维。即从人治型立法转变为法治型立法,这是立法新思维的要旨。二是约束授权立法。当前的一个利好是,授权立法五年内需清理,要有所为。三是《立法法》修订扩大了地方立法权主体,短期内地方立法会有一些乱象,但这是中央和地方立法权限重新划分的新起点,以后还要进一步明确界定彼此的立法权。四是地方立法面临诸多挑战,民族自治地方的自治权利如何通过立法得到保障,对于边疆地区稳定繁荣具有根本意义。五是立法体制的改革,这涉及到选举法等法律的修改,即人大代表应当对选民、选区负责,人大代表在工作中包括立法工作中不尽责的话怎么办,应有说法。

　　安徽财经大学法学院黄信瑜教授认为人大主导立法的愿景在短期内难以实现。因为,当前大多数的立法草案是由政府部门送至人大审议通过的,这种局面不容易改变。立法权下放地方是好事,但要正视存在的问题。以前,地方通过红头文件来管理,赋予设区的市立法权,可以使地方规范性文件回归到法治轨道进行约束,这是件好事情,但是赋予设区的市立法权后,情况不容乐观。

　　上海政法学院肖卫兵副教授从信息公开的角度提出,新《立法法》通过后,首先,立法公开要有四公开,即公开什么、向谁公开、公开渠道、公开时间。目前,立法中的公开只是单向的主动公开,建议扩大公众的查阅范围。其次,需要明确人大在立法审议阶段,哪些应该开门立法,哪些立法适宜关门讨论。再次,公开的时间应保证,提前一个月向公众征求意见。