2013年11月20日，由中国行政法学研究会主办、法治政府协同创新中心承办的“司法体制改革与行政诉讼法修改”研讨会在北京京仪大酒店顺利召开。来自全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、北京市高级人民法院等实务部门以及北京大学、清华大学、中国政法大学、国家检察官学院、中国人民公安大学等院校的专家学者共计三十余人参加了本次会议。本次会议旨在深入贯彻十八届三中全会有关法治中国所提出的基本要求，专门围绕司法体制改革与行政诉讼法的修改这一议题展开研讨。现将本次会议观点综述如下：

　　中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年指出，中国行政法学研究会这次举行“司法体制改革与行政诉讼法修改”研讨会，其重点是探讨行政诉讼法的修改，这是落实党中央十八届三中全会中提出的“建设法治中国”的重要内容。关于行政诉讼法的修改，学界已经探讨多年，已经形成了很多共识。当前是行政诉讼法修改的一个难得的机遇，希望学界和实务界的专家和学者，能够在十八届三中全会精神的指引下，为将行政诉讼法修改的更好贡献智慧和和力量。

　　国务院法制办协调司司长青锋认为，修改行政诉讼法应深入研究抽象行政行为是否纳入行政诉讼的问题，尤其要注意如何与相应的体系和程序相衔接。他同时建议经过行政复议的案件，由做出原具体行为的行政机关作被告。关于行政公益诉讼，应考虑到整体制度设计以及责任承担等问题，他认为将行政公益诉讼纳入行政诉讼的条件尚不成熟。

　　最高人民法院行政庭庭长赵大光认为，各级人民法院为行政诉讼法修改所提出的一些意见、思路，其出发点在于推进我们国家法治建设、维护公共利益和个人权利，是建立在大量审判实践、调查研究会基础上，具有广泛的民意基础和丰富的实践经验，立法者对此应予以重视。他提出本次修法应具有前瞻性，应当为司法体制改革预留出必要的空间，以更好地贯彻落实十八届三中全会的精神。他建议将对抽象行为的审查纳入行政诉讼受案范围，并建议采用适当的表述将行政合同争议也纳入行政诉讼的受案范围，并赞同青锋司长提出的在行政复议案件中由作出原具体行政行为的行政机关做被告的建议。他认为行政诉讼也应适当考虑公益诉讼问题，可以考虑检察机关、有关社会组织作为诉讼主体参与诉讼。关于检察建议，他认为对司法进行监督是必要的，但监督的重点是对生效的裁判还是事中监督则需要探讨。实践表明，事中监督往往会对诉讼活动和诉讼秩序产生一些消极影响。

　　北京市高级人民法院原副院长王振清认为，本次行政诉讼法的修改应把握时机，实事求是。他建议扩大行政诉讼受案范围，赋予当事人诉权以切实发挥行政诉讼化解纠纷的功效;应该从制度上保障法院和法官的独立性，抵制非法干预司法;应将行政合同争议纳入行政诉讼的受案范围，使行政相对人可以通过行政诉讼有效维护自己的合法权益;建议构造行政公益诉讼。

　　最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭认为，这次行政诉讼法修改应该确定检察机关的职能定位，如检察监督的范围、对象、事由，监督的方式、手段和程序以及检察监督的保障等，以便于检察机关来履行职责。行政诉讼法的修改中应该建立一套科学的监督和制约机制，发挥检察监督的作用并保障检察监督权能够正常行使，同时也应该有相应的监督检察机关的机制。

　　中国行政法学研究会副会长、中国政法大学法学院刘莘教授认为，行政诉讼法的修改和司法体制的改革是互相联系的，司法体制改革是制约行政诉讼法修改的基本思路。我们应肯认司法的中立性、独立性，避免党委、行政机关和其他个人、团体等对司法机关进行干预。她指出，我国现在的公法争议的解决框架是“大信访、中诉讼、小复议”，信访成为解决纠纷的主渠道与依法治国基本方略不符，应立足我国客观实际，构建“大复议、中诉讼、小信访”的纠纷解决框架。

　　中央民族大学法学院熊文钊教授认为，本次修法应有问题意识，找准当前行政诉讼法在实施过程中出现问题的症结所在。同时要有前瞻性，着眼全局。因为法制应该是统一的，而不是地方利益的捍卫者。他建议在行政调解制度中规定调解的原则，列举适用调解的情况;举证责任制度中，坚持被告负举证责任的原则，原告只负证明义务;行政诉讼法应该有其独立的体系，有其独立的原则、价值，不宜再有“参照民事诉讼法”的规定。

　　中国行政法学研究会副会长、清华大学公共管理学院于安教授认为，行政诉讼法修改的思路首先应考虑国家治理体系，解决法院在治理体系中的地位及其治理能力的问题，为此我们需要研究中国的政治民主进程与法制进程的关系，应按照中央的要求，三位一体推进法制。他认为，司法独立突出体现在行政审判上，设立专门法院时应将诉讼管辖和司法区的问题一并解决。当前我国行政法在合法性审查之外还有合理性问题，事实上，合法性与合理性不能剥离。另外，我们应与时俱进，拓展行政诉讼的受案范围。

　　北京大学法学院副院长王锡锌教授认为，行政诉讼制度的修改事关国家治理体系和治理能力现代化，涉及实体性和程序性两大问题，首先应增加法院的权威和司法的公信力。比如，设立行政法院，使其保持相对的独立性，减少内部外部对司法的干预。程序上，我们应选择切入点来增加法院的权威和司法的公信力。比如，司法公开，这是法院抵制内部压力的重要措施，也是法院抵挡外部压力和约束法官的重要手段。

　　北京市高级人民法院行政庭庭长程琥建议行政复议法与行政诉讼法的修改并行，同时做好两者之间的衔接;应将行政诉讼法的修改纳入到人权保障的体系中;行政诉讼法的修改应响应行政体制改革的需要;应做好三大诉讼法之间的衔接;应规范检察监督，避免不当的检察监督给本来困难重重的法院审判工作增加困难。

　　清华大学法学院何海波教授认为，应注意着力解决当前行政审判中遇到的现实问题，这些问题体现为以下五个方面：第一，行政诉讼法的原则问题，即保障诉讼权益、确立司法准则、树立司法权威。第二，关于行政诉讼被告的问题，建议复议机关当被告，理由是：可以促使复议机关更好的履行复议职责，从而推进复议制度在解决行政纠纷当中功能的发挥;如果复议机关改变了原具体行政行为，仍然有原行政机关做被告法理上不通，在具体操作上也不便;第三，法院审判体制的问题。赞成设立行政法院，如果觉得条件不成熟，可以考虑提级管辖，即中级以上人民法院设立行政审判厅，也可以为今后改革预留一些空间。第四，法院不立案问题。从根本上讲，这是一个司法体制问题，但在程序上，可以参照民事诉讼法的相关规定，如设立案件登记制度，对其加以解决。第五，合法性审查与合理性审查问题。不赞成在合法性审查后加合理性审查，因为如此容易将合理性与合法性对立。从实质合法性的观点来看，合法性包含了那些明显的不合理，明显不合理也是不合法的。

　　中国行政法学研究会秘书长、中国政法大学法学院院长薛刚凌教授认为，在当前的时代背景下探讨司法体制改革和行政诉讼的修改，需要关注以下几个问题：第一，行政诉讼的功能定位。我们过去把行政诉讼法定位于司法权利的救济，实际上我国现在最缺的是公法秩序的维护。80年代制定的行政诉讼法将其定位于权利救济法是到位的，因为那时伦理控制是有效的。当前，伦理失控以后，采用政治控制，行为失控非常普遍，因此我们需要构建好的多元的公法秩序，这对维护权利具有根本性的作用。第二，行政诉讼类型化。我们现在以主观诉讼为主，客观诉讼较弱。司法诉讼在于救济权利，公法诉讼重在保障公法秩序，我国现在出现的秩序失控是导致公益权利得不到保障的一个重要原因。第三，建议向社会放权，建立一个新的多元化的公法秩序，行政诉讼在其中应是制度节度性的。第四，检察监督方面，建议检察院的诉讼监督为“下管一级”，中国国情决定同级监督比较难。第五，司法体制改革。应贯彻十八届三中全会的精神，探索司法区和行政区分离，设立司法改革试点。

　　最高人民法院行政庭法官梁凤云认为，第一，行政审判体制改革方面，建议设立中国特色的行政法院。离开独立审判权，行政诉讼法就可能轮为空文，中国特色的行政法院有如下几个特征。一是跨区域，特别是要跨地方区域，以减少地方政府行政干预;二是行政法院应是履行中央事权的法院;三是行政法院目标在于监督政府;四是行政法院应该是精兵简政的法院;五是行政法院应该是公法法院。第二，行政诉讼类型方面，应从国家治理的科学化的角度将行政诉讼类型精细化、明晰化。

　　国家检察官学院书记兼院长胡卫列教授认为，第一，行政诉讼法修改的核心应该是强化司法审判的权威性。三大诉讼当中，行政诉讼法与国家的治理是最紧密的，应该在原则上要规定司法程序，受案范围的扩大、抽象行政行为的纳入、行政诉讼被告等制度建立起来后，司法的权威自然得以树立。第二，应适度的考虑中国现实的可行性。第三，建议纳入公益诉讼，并使其具有操作性，以发挥其积极作用。

　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授认为，第一，司法体制改革的核心问题是审判体制改革。当前司法实践中存在的受理难、审理难等问题，不是纯粹的诉讼法本身的问题，更多是关于司法体制中法院的问题。设立行政法院可以很好地解决这一问题。第二，受案范围方面，应将“具体行政行为”改为“行政行为和行政争议”，以拓宽行政诉讼受案范围。第三，建议在修改中坚持一个基本原则，以人为本，赋予行政机关更多责任和义务，给予行政相对人更多权益和权利。

　　中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德教授认为，司法体制改革及行政诉讼法的修改涉及的内容非常多，概括起来可以归纳为：

　　第一，抓住难得机遇，充分认识其重要意义。其重要意义主要体现为以下三点：推进国家治理体系和治理能力的现代化;推进政府体制改革，特别是行政体制改革、行政执法体制改革的需要;依法化解纠纷矛盾，特别是深化司法的人权保障功能。

　　第二，明确修改的整体思路。一是问题导向。修改法律不应定调为“大改”或者“小改”，应该坚持实事求是，“有什么问题就解决什么问题”。相反，实践中证明为好的条款也没有必要改。二是改革牵引。在改革的大形势、大背景下，对于行政诉讼制度中存在的体制、机制和法律问题，我们应该用改革的力量去推动修改。三是修法建议应精细化，应提出精细化的改革方案。

　　第三，本次修法的重点。主要有以下几个方面：一是行政诉讼的目的。先将解决行政争议纳入其中，其次因为被告的多元化、国家治理体系或者治理能力的提升，必然面对更加复杂的社会纠纷，民事纠纷、刑事纠纷均已有相关规范，此外的其他公法争议也需要解决，因此建议再增加解决公法争议。二是行政诉讼被告。建议将公务法人纳入到行政被告的体系中，包括居委会、村委会、社会团体、事业单位等，凡是在公法意义上具有社会管理权限、公共管理权限的组织，均应考虑以法律条文的形式逐渐将其纳入。三是受案范围。建议扩大行政诉讼的受案范围，一方面，突破“具体行政行为和人身财产权”的界限，用“行政行为或者行政活动”代替“具体行政行为”，人身财产权的范围也应扩展到“所有的合法权益”，只要法律赋予的权利受到侵犯、受到影响的，都可以通过行政诉讼加以救济;另一方面，当前对规章、规范性文件缺乏规制手段，备案、审查等监督方式都不到位，行政诉讼能够有效解决通过红头文件违法的问题;最后，内部行政行为问题，建议将工资、社会保障、人事聘用等关系到公务员、公职人员切身重大权益的纠纷纳入行政诉讼受案范围。

　　第四，管辖制度。如果设立行政法院解决公法争议在本次修法中难以写入，建议在规定司法管辖区和行政区划适当分离的同时规定“行政案件由人民法院行政厅或专门法院审理”，为将来设立行政法院留下一个“口子”。

　　第五，行政诉讼程序。关键在于起诉、审理和判决执行。建议法院在立案阶段只进行形式审查，不应作任何的实质审查。对此，一是可以考虑利用科技手段解决立案难的问题，如实行登记制;二是完善责任制，以追责的方式解决立案难的问题;三是确立检察院支持起诉制度，这里的支持起诉，并非检察院代表公民诉讼，而是检察院可以出具文书要求法院立案。案件的审理方面，应明确提出“审理者裁判，裁判者负责”，这对法院内部的去行政化，保证法院独立公正审理案件确有实效。行政调解方面，建议从行政调解的范围、程序和方式等方面对其进行适当限制，否则行政调解制度对行政诉讼会有致命的危险。审理的类型。受案范围调整后，审理的类型在主客观诉讼方面必然有所划分，至少公益诉讼、抽象行政行为的司法审查都应该是单独的诉讼类型。至于信息公开诉讼或其他的情形是否有单独化的必要还可以再研究。最后是判决的执行问题。行政诉讼判决的执行，尤其是行政机关败诉的执行，往往很难。对此，可以考虑如下三条措施：一是对拒不执行法院生效判决的单位的责任人进行个人罚款;二是公示，法院的判决裁定予以公示，借鉴公示“民事老赖”的经验公示“行政老赖”;三是追究刑事责任。