8月3日，由中国法学会研究部和中国财税法学研究会联合举办的“预算法修改”学术研讨会在北京大学法学院凯原楼召开。自7月6日起，全国人大官方网站“中国人大网”公布了《预算法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称《预算法》草案）全文，公开向社会征求意见。为体现学术对财税立法进程的关注和影响，以及对预算法治回应，此次研讨会围绕《预算法》草案中的有关问题有针对性的讨论。

        中国法学会副会长周成奎作为致辞嘉宾表示，《预算法》是非常重要的法律，如果我们要建设法治政府，要依法行政，《预算法》起关键作用。

让预算法从神坛走向民间

        到截止日期8月5日，中国人大网共征集到逾31万条意见，相比于老年人权益保障法、证券投资基金法，这个数字体现了公众对有“小宪法”之称的预算法的重视。但倘若拿这个数字与劳动者合同法作比较，就会发现公众对预算法的关注稍显“冷淡”。这主要源于公众对预算法的认识不确切，有偏差。预算法的作用是规范约束政府的收支行为，而这一点就关系到民生问题。老百姓对于政府花的每一分钱都出自自己的腰包感受不深。有的人认为自己没工作不用交税，而又可以享受到政府提供的公共福利，对此已经很知足了，哪儿有功夫去管政府在哪儿花、花多少、怎么花。就这样，政府花着“自己”的钱，理所当然；民众看着政府花着不属于自己的钱，漠不关心。这是一个重大的误区，就算一个人没有工作或者工资没到个税起征点，为了生活还是得去购买生活必需品。在消费过程中，虽然没有人告知我们，但我们的的确确为我们的商品交了增值税。所以政府花的每一分钱，都出自我们身上，这就给我们一个必须约束政府收支行为的理由。中国财税法学研究会会长、北大法学院教授刘剑文指出，预算法可以说是最大的“民生”法律，从支出的角度关系到每个人的生老病死。预算体系问题、预算完整性问题、预算责任问题有助于政治体制改革，实现国家的长治久安。因此应该让预算法从神坛走向民间，让更多的民众参与进来。中国财税法学研究会副会长、华东政法大学教授陈少英也表示，应该加大宣传力度，让更多的民众关注预算法。

分权精神的重要性

        天津财经大学经济学院教授李炜光指出，现有的预算法更像是财政部门的工作条例，没能真正的体现分权精神，财政资源配置到位失责。而预算法真正的作用在于控制住纳税人交上来的钱不被滥用、错用和资源的错位。“我们经常会看到资源有时用来用去就被用到了错的地方，其实它（政府）不是没有做事，也做了很多的公共项目，但是钱花在了不适当的位置。”这就是所谓的钱没花在刀刃上。“前一段时间北京城市中心发生了大水问题，要知道北京的高层建筑非常漂亮，媲美世界上任何国家，但是底下（建设）部分却很薄弱。这个就属于资源在配置时出现问题，有些地方该配置但实际却没有。只有分权才可能实现监督，人大的审批、监督、问责、纠错的体系才能建成。”

建立三道防火墙机制

        “世上最开心的事莫过于花别人的钱，世上最困难的事莫过于花好别人的钱。而政府正处于如何花好人民的钱的地位。”中国财经大学财经研究院院长王雍君表示。现行《预算法》于1995年1月1日实施，至今历时近18年。这十几年，经济快速增长，中国政府的“财政身价”涨了将近40倍，政府迅速贫穷的政府转变为富裕的政府。浪费性支出行为(比如备受瞩目的“三公消费”膨胀)、炫耀性的“政绩工程”、挪用与滥用公款、利用拨款的权力谋私等现象频有出现。因此，为了保障公款安全与妥善管理，促进和加强财政约束，充分发挥预算在公共服务中的作用，王雍君强调，必须建立三道防火墙。第一道防火墙：确立预算授权，代表公民的立法机关向政府提供预算授权。我国宪法规定，（1）国家的一切权力属于人民，（2）全国人大系国家的最高权力机关，（3）行政部门由全国人大产生并对其负责，（4）行政部门须按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准。人大还有权监督预算执行和决算。据此，《预算法》修订的中心任务，就是将《宪法》确立的预算授权安排作操作性建构。但是草案没有“非经授权不得开支公款”等类似条款。相反，许多条款似乎与这法定授权相冲突。诚如其他专家学者所说，今天尽管有了预算制度，但是《预算法》并未清晰地赋予人大对预算的审查监督权。人大代表并无对于预算案的修正权，对于明显不合理的预算安排，人大代表不能修改;人大代表也没有对于预算案的分项审批权，政府提交的预算是一揽子预算，人大或者全盘否定，或者全盘肯定，并无对于不合理的项目予以单独否决的权力，因而使不合理的项目也搭车而通过。第二道防火墙：标准TSA（国库单一账户）机制。标准TSA机制的核心部分是“两个直达”：所有公款从缴款人账户直达TSA，所有公款从TSA直达供应商或收款人账户。易言之，TSA的本质和功能集中体现为政府现金余额的集中化管理。第三道防火墙：所有国库资金流动向立法机关报告，实现立法机关的监控。现行预算法仍规定“各级国库库款的支配权属于财政部门”，在民主与法治社会，纳税钱包的权力被认为最应归属立法机关的权力。

        此次研讨会专家还针对财政专户的不必要性、预算法宗旨的不准确、央行与财政部“经理”“代理”之争，问责追究制的缺少、预算编制不够细化等问题进行讨论。