《中国社会科学报》（2014年11月21日第670期）特别策划“食品安全与社会治理”专题，刊发法律信息部（中国法学会食品安全法治研究中心）王伟国副主任、姚国艳副研究员文章。王伟国副主任以《实现食品安全社会共治任重道远》为题，分析当下复杂的食品安全状况和有限的管治能力，强调食品安全的社会共治，既理所当然，也势在必行。姚国艳副研究员以《食品安全法修订不宜保守》为题，建议修法应加大食品安全信息公开的范围，完善食品安全有奖举报、风险交流和黑名单等制度建设。

《实现食品安全社会共治任重道远》（作者：王伟国）

《食品安全法修订不宜保守》（作者：姚国艳）

 

　　《中国社会科学报》官网链接：

　　《实现食品安全社会共治任重道远》：http://sscp.cssn.cn/xkpd/tbch/tebiecehuaneirong/201411/t20141121_1409374.html

　　《食品安全法修订不宜保守》：http://sscp.cssn.cn/xkpd/tbch/tebiecehuaneirong/201411/t20141121_1409385.html

 

　　原文如下：（发表时有删节，本网发布完整版）

管治、共治与法治：实现食品安全社会共治有多远?

中国法学会食品安全法治研究中心副主任、法学博士    王伟国

　　社会共治是此次《食品安全法》修法新增的一个重要原则，也是一个宣传亮点。社会共治如此突显，至少有四方面因素使然：

　　一是，现阶段食品企业呈现数量多、规模小、分布散、集约化程度低的样态。据权威统计，截止2013年底，我国食品生产企业13万余家，食品添加剂生产企业大约3000家，保健食品生产企业2000多家，食品流通企业810余万家，餐饮服务企业260余万家，共约1000余万家。这并不包括难以计数的食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮等食品生产经营者。初级农产品方面，则更为分散。种植、养殖环节主要靠2亿多农、牧、渔民散户生产。其中，仅养猪户就有6700多万户，是美国7万户的近1000倍;规模在500头以上养殖户提供的生猪出栏量仅占全国的31.5%，而美国的这一比例为96.6%。受生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平、诚信建设状况等因素制约，食品安全基础薄弱的状况仍未根本转变，西方国家在不同时期渐次出现的食品安全问题在我国“扎堆”出现。在此情况下，指望企业作为“第一责任者”来确保食品安全，简直是一种奢望。且不说数量众多的小散企业和食品加工者，就是颇具规模的大型食品生产企业，在履行企业社会责任与追逐利润之间，也难保不选择后者。六年前的三鹿奶粉事件主角三鹿集团、今年的福喜事件主角福喜公司，哪个不是在业内大名鼎鼎的“龙头老大”?

　　二是，我国食品安全监管能力明显不足，短期内基层监管能力也难有明显起色。客观地说，自《食品安全法》实施以来，各级政府为加强食品安全监管付出了巨大努力，食品安全治理也取得了显著成效，大规模食物中毒或人身伤亡的食品安全事故明显减少。实际工作中监管部门主动发现的问题数量并不少，但大多数重大食品安全事故常常是媒体率先“爆料”，这难免给人以食品安全监管部门扮演“消防队”角色的强烈印象。现阶段，食品安全事件主要集中在基层，但监管人力和设备却主要集中在省、市层面，全国80%以上的县乡镇没有专职人员和机构负责食品安全监管。根据我国乡、镇和街道平均人口规模差异和分殊化的经济社会发展水平，按其分别需要3名、4名和5名监管人员进行保守计算，全国共需增加约15.5万名基层监管人员。如此庞大的监管队伍，不可能全靠新招聘公务员解决。其实，人员数量倒在其次，监管者自身的业务能力提升到位才是更加艰巨的任务。自《食品安全法》实施以来，监管队伍力量薄弱，监管技术支撑不足，监管手段相对滞后，加之监管体制机制约束，监管能力不足的状况并没有得到有效改善。尤其不容忽视的是，即便2013年监管体制进行了重大调整，这种局面在短期内也难有明显改观。《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发〔2013〕18号)本来明确要求“省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。”但时至今日，部分地区特别是县级改革仍没有全部完成。今年9月26日，国务院副总理汪洋在北京调研食品药品监管工作时就强调，要不折不扣地贯彻落实好党中央、国务院的决策部署，抓紧完成地方食品药品监管体制改革，充实监管力量，提升监管能力，加强监管工作，有效保障人民群众“舌尖上的安全”。

　　三是，世界范围社会管理系统理论认识深化。作为公共管理理论和实践中的一个新范畴、新机制，美国著名经济学家艾利诺·奥斯特若姆在实证研究中发现：社会系统的运作除了公共权力、私人权力之外，还有一种权力——社会权力。这种权力是采用分享、共治的方式运作的。她将这种介于公权力和私权力之间的社会权力运作机制称为“共治”。无独有偶，我国的法学理论研究者借助国外研究文献考证后指出：“在经济转型国家中，最成功的往往是社会嵌入最紧密的国家。在范围更大的西方国家里，国家与社会、公与私之间已没有明确的分界，公民参与有助于加强国家力量，国家制度可建立一个促进公民参与的环境，二者互为条件。因此，最重要的是通过一定的制度安排将国家嵌入社会，使公众参与公共事务，实现国家与社会的共治。”在当代中国，“国家在社会中”也是十分必要的。(参见江必新、王红霞：《法治社会建设论纲》，载《中国社会科学》2014年第1期)面对极端复杂的食品安全状况和极其有限的管治能力，强调食品安全的社会共治，既理所当然，也势在必行。诚如知名风险交流专家钟凯所言，现在提出社会共治并非否定之前的企业、政府这两大责任主体，而是鼓励食品安全各利益相关方在更加平等的基础上参与食品安全治理，这也是全球通行的科学管理理念。

　　四是，十八大以来党和政府对社会共治提出了明确要求。党的十八大报告明确提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”2014年的政府工作报告更是明确提出：“建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”显然，社会体制改革充分体现了发挥和依靠多元社会力量共同治理社会的理念，其要义就是变“管治”为“共治”。

　　近年来，常听人争论：食品安全到底是生产出来的还是监管出来的?其潜台词无非是说，如果发生了食品安全事故，到底要怪罪企业还是监管者。这本是不应有争议的问题，但竟然折腾成了类似“是先有鸡还是先有蛋”的问题。同时，这充分暴露了现阶段主要依赖企业自律和监管者管治的治理机制是非常脆弱的，也真实反映了我国食品产业情况复杂与食品监管能力不足的现实矛盾。以上四方面的因素充分表明，从传统管治走向社会共治是食品安全治理的必然选择。而起好步、转好身、走好路，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是根本保障。党的十八届三中全会关于全面深化改革总目标提出了推进国家治理现代化，这被称为中国的“第五个现代化”。而推进国家治理体系和治理能力现代化，核心就是要推进国家治理法治化。十八届四中全会对全面推进依法治国作出的重要战略部署也充分表明，法治是实现食品安全社会共治的根本之道。

　　“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”有力推进、有效实现法治，有赖源头的两股清澈活水：一是人们对法治的信仰，可谓内在的“心源”;二是立法科学形成良法，可谓外在的“法源”。正如习近平同志所指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”这一论述不仅鞭辟入里，更发人深省。当前，《食品安全法》正在修订中，食品安全社会共治已经作为一项重要原则写入食品安全法修订草案中。然而，仔细审视法律修订草案的文本，我们感到，在食品安全社会共治这一问题上，修订草案的起草者们流露出某种“纠结”的心态。

　　尽管“修订草案”提出了社会共治，但是字里行间给人的印象是：“表面开放实质管控的矛盾心态、总则攻势分则守势的背反现象”。那么，切实体现社会共治理念的举措该是什么呢?国家食品药品监督管理总局法制司徐景和司长的阐释给出了极其明晰的解答：食品安全社会治理的理念需要有效的制度机制加以深化。一是建立风险交流制度。食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构应当按照科学、客观、公开的原则，组织食品企业、行业协会、检验机构、新闻媒体、消费者等开展食品安全风险交流，分析食品安全问题产生的原因，研究解决问题的对策。二是建立多元参与机制。食品行业协会、消费者协会等，可以积极参与食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全公益宣传、食品安全社会监督等工作。三是建立社会评价机制。食品安全行业协会、专业机构可以参与食品安全评价、考核、培训等工作。以上这些举措，特别是前两点，“修订草案”体现得相当不够，甚至相较于“送审稿”呈现出较大的退步。比如，对风险交流制度进行了极其弱化的处理，只保留了二十四条现有的表述，如同一朵羞答答的玫瑰静悄悄地开着。本来，共治的前提是共识，而共识的形成主要靠风险交流。特别是，我国实践中存在舆论误导与风险交流不足并存的局面，导致公众一方面高度关注食品安全问题到了“神经过敏”的地步，另一方面对相关食品安全的认知又极为有限。对于社会共治起着桥梁与纽带作用的风险交流制度，必须摆在更加突显的位置、增加更加具体的规定，使之如鲜花怒放般，从而切实体现实行社会共治的诚意。

　　食品安全法治的实现不仅要有能够充分代表社会各方利益的执政者，还要有充分代表各方利益的立法者。食品安全法的修订草案对食品安全社会共治的理念体现得还很不到位，这让我们不得不置疑立法起草者的诚意。我们不禁要问：真正实现食品安全社会共治，究竟还有多远?

 

立法理念与制度体现：环保法修订对食品安全社会共治的启示

中国法学会食品安全法治研究中心专职研究员，法学博士后    姚国艳

　　食品安全治理和生态环境保护都关系民生福祉、经济发展与社会和谐，同时也是当今时代的两大世界性难题，单靠政府监管难以奏效，惟有建立起企业负责、政府监管、行业自律、部门协同、社会参与、媒体监督、法制保障的社会共治格局，才可能有效破解。2013年，我国启动了修改《食品安全法》的立法程序，目前已经全国人大常委会初次审议通过了《食品安全法(修订草案)》(以下简称“修订草案”)，其中明确将社会共治作为一项原则予以规定。但相较于同时期启动并刚刚修订完毕的《环境保护法》(以下简称“环保法”)，“修订草案”在具体制度设计方面体现得还很不到位，亟待进一步完善。

　　一、食品安全社会共治：鲜明的理念与保守的制度体现

　　全国人大常委会办公厅就修订草案向全社会公开征集意见时，同时公布了《关于的说明》(以下简称“修订说明”)。根据修订说明，食品安全社会共治主要体现在三个方面，即规定食品安全有奖举报制度，规范食品安全信息发布制度，增设食品安全责任保险制度。与之前国务院法制办公布的《食品安全法(修订草案送审稿)》(以下简称“送审稿”)相比，修订草案在这三方面的具体制度设计不仅保守，甚至有某种程度的倒退。

　　食品安全有奖举报制度并非修订草案创设的新制度。早在2011年，国务院食安委就公布了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》。但由于各地规定的奖金数额偏低，难以真正形成对举报人的吸引力，加之既要求举报人实名举报，又缺乏对举报人的有效保护机制，造成很多人不敢或不愿举报。最终导致这一制度在各地的实践效果非常不理想，实际兑现的食品安全有奖举报数量很少。修订草案只是将2011年国务院食安委的指导意见上升到了统一的国家法律的层面，在举报方式、奖励金额和举报人的保护方面仍然没有实质性的落实机制。

　　在食品安全信息发布方面，修订草案主要是根据国务院机构调整方案，将食品安全风险评估信息之外的其他食品安全信息调整由各级食品药品监督管理部门发布。此外还规定，未经授权不得发布依法应当由食品药品监督管理等部门公布的食品安全信息，这显然有悖于社会共治理念。因为这意味着食品安全信息仍然由监管部门单方面把控，如果监管部门不主动公布应当由其公布的食品安全信息、又不授权其他主体公布的话，那么包括新闻媒体在内的其他主体不得公布，否则其他主体的公布行为是违法的，而监管部门却不需要对其不作为承担任何责任。

　　针对修订说明中将食品安全责任保险制度作为食品安全社会共治的举措和体现，不少人感到匪夷所思。当然，如果从建立这一制度将会有利于保障食品企业实际履行食品侵权责任这个角度来理解的话，似乎是可以将其作为社会共治的一种体现的。但是，如果从这个角度来理解，就应该采用送审稿的规定，要求食品生产经营企业“应当”投保食品安全强制责任保险，而不是弱化为“鼓励”和“支持”投保食品安全强制责任保险。

　　相当多的专家学者认为，真正切实有效地落实食品安全社会共治的举措应该是建立食品安全利益相关者参与的食品安全风险交流制度。然而，修订草案不仅没有建立完善的风险交流制度和机制，甚至弱化了送审稿中的相关规定。修订草案仅以第24条对风险交流做了极其笼统的规定，使公众完全看不到立法者和监管部门重视公众参与的诚意。而这一条中关于消费者协会有权参与食品安全风险交流的规定，表面上是授权，实际上却有可能将实践中存在的数量不少的名称上并不叫“消费者协会”的消费者组织排除在了食品安全风险交流的范围之外。

　　可见，“社会共治”立法理念和工作原则，在修订草案的具体制度设计中并未得到很好地体现，而修订草案第3条中“建立最严格的监督管理制度”的规定，似乎也折射出法律文本虽然提出了社会共治，但立法者在观念上还没有走出“管控”的思维旧式。

　　二、环境保护社会共治：明确的理念与积极的制度回应

　　修订后的环保法规定，环境保护坚持综合治理、公众参与的原则，并以第五章“信息公开和公众参与”对其做了专章规定和落实，具体包括：

　　第一，建立环境保护信息公开制度。各级环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，要为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利，并建立违法环境信息档案。

　　第二，建立环境保护公众参与制度。建设单位编制环评报告书时应当征求公众意见，公民、法人和其他组织有权举报污染环境和破坏生态的行为，举报人的相关信息和合法权益依法受到保护。

　　第三，建立环境保护公益诉讼制度。符合条件的任何社会组织都可以就环境污染、破坏生态、损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。

　　为保障环境保护社会共治的法律规定能够真正从“纸面上的法”变成“实践中的法”，切实发挥作用，环保法还对环境保护监管部门及其工作人员、以及建设单位实施的违反信息公开和限制公众参与的行为，设定了行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

　　修订后的环保法基本完成了从监管法向共治法的转型，专章规定的形式反映了立法者对社会共治理念的重视，以及对其实现路径的清晰认识;具体的制度规定既积极回应和体现了共治的理念，又保证了各利益相关者充分享有权利、恰当履行义务。

　　三、协调与借鉴：食品安全社会共治的完善之策

　　食品安全法与环保法作为同一时期修订的法律，对于关系国计民生的相同性质的问题，在立法理念和立法技术方面应当协调一致。但是，仅从文本层面就可以发现，基于社会共治这一共同的理念，修订草案的具体制度设计明显落后于环保法，有些方面甚至与社会共治理念背道而驰。在同样的国情和法律体系下，恐怕很难用立法技术、立法能力、立法水平的差异来解释修订草案的不尽人意，这也就难怪有些公众将产生这种差异的根本原因归咎于立法部门的主观意识了。所幸的是，修订草案仍在审读之中，还有进一步完善的可能。修订草案应当积极借鉴环保法的经验，从有效落实社会共治的角度，进一步完善相关制度设计，尤其是要完善信息公开、有奖举报、风险交流制度，探索建立食品安全黑名单制度。

　　加大食品安全信息公开的范围。落实社会共治，就需要清晰界定日常监管信息、风险警示信息、重大食品安全信息的界限，合理设定各级食品安全监管部门的食品安全信息发布权限和程序。还要逐步公开食品安全风险监测评估数据以及食品安全标准制定过程中的专家信息披露、会议纪要、对行业协会、消费者组织意见采纳与不采纳情况等实质性食品安全信息，以数据的公开和过程的透明回应公众的质疑，满足公众的知情权。另外，还应当建立故意隐瞒食品安全信息的惩戒机制，促使监管部门恰当履行公开食品安全信息的义务。

　　完善食品安全有奖举报制度。要使上升到法律层面的食品安全有奖举报制度能够真正发挥作用，激励社会公众积极参与食品安全治理，就必须有效解决影响这一制度发挥作用的制约因素。建议建立食品安全有奖举报平台，建立举报人匿名举报和匿名领取奖金的机制;按食品安全违法货值的20-30%给举报人发放奖金;建立完善的举报人保护体系和机制，确保举报人的人身、财产以及个人信息的安全。

　　强化食品安全风险交流制度。风险交流是食品安全治理的重要手段和社会共治的最重要途径，对增强公众的食品安全知识、化解公众对食品安全监管部门的误解，都具有非常重要的意义。建议在明确规定“国家建立食品安全风险交流制度”的同时，扩大食品安全风险交流的范围，并具体规定风险交流的程序、机制、方式和交流结果的使用等内容，尤其要促进形成监管部门与媒体之间的良性互动关系，使风险交流制度切实发挥作用。

　　建立食品安全黑名单制度。目前，以罚款为主的食品安全违法处罚方式对违法行为人的震慑作用并不明显，行为人的违法信息并不为社会公众所知晓，完全有可能在缴纳完罚款后继续实施违法生产经营活动。因此，有必要借鉴环保法建立违法环境信息档案的做法，加强食品生产经营违法处罚的信息公开，建立食品安全违法企业黑名单制度、食品安全违法信息公示制度或食品安全生产经营者信用档案制度，对于有重大违法行为的食品生产经营企业及其法定代表人、主要责任人，取消或严格限制其继续从事食品生产经营的资格，从而强化食品生产经营者的责任意识和共治理念。

　　此外，还应当将食品安全知识纳入国民教育，赋予各级消费者组织食品安全公益诉讼主体资格，切实增加全社会的食品安全知识，提高全社会参与食品安全社会共治的意识和能力。