议程二：论坛(14:00—17:25)

主旨演讲

(10:30—11:00)

　　主持人：张文显(中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任)

各位领导、各位专家、青年朋友们：

　　现在我们进入主旨演讲阶段。前几届中国法学青年论坛一般都是邀请一些德高望重的、资深的法学家来主旨演讲，从今年开始我们一改传统，邀请已经有相当学术影响力的青年学者做主旨演讲，和我们中国法学青年论坛更加契合。今天我们邀请到三位在学术界已经有相当影响力的学者给大家做主旨演讲，他们分别是中央政法委研究室副主任、中国法学会比较法学研究会副会长、吉林大学法学院教授黄文艺同志;东南大学社会科学处处长、江苏省法学会副会长、第六届全国十大杰出青年法学家、教育部长江学者、特聘教授周佑勇同志，中国政法大学刑事司法学院副院长、最高人民法院司法改革办公室副主任汪海燕教授。

　　法律实施涉及到理论问题，有很多理论问题需要深入探索。法律实施的主体是严格执法和公正司法，所以今天邀请三位主讲嘉宾分别就法律实施问题、法律执行问题和司法问题发表演讲。下面有请黄文艺教授演讲，演讲题目是“法治实施体系概念的法理解读”。

 

　　主旨演讲人1：黄文艺(中央政法委研究室副主任，教授、博士生导师，中国法学会比较法学研究会副会长)

 

尊敬的王乐泉会长、陈冀平书记，各位领导、各位专家：

　　上午好!本次论坛主题非常重要，领域也很宽广，可讨论的话题非常广泛。我试图对本次论坛的核心概念“法治实施体系”做一个简要解读，阐释其所蕴含的深刻的理论创新和实践变革的意义。

　　法治实施体系是一个由宪法实施、依法执政、严格执法、公正司法、全民守法等诸多环节构成的一个复杂体系。这个概念是党的十八届四中全会决定提出来的一个具有鲜明中国特色和时代特征的新概念，为我们深入思考和破解当前我国法治实施中的难题困境开放出了一种有效的新路。

　　从理论角度来说，法治实施体系有助于我们认识和把握法治实施的规律和特点。法治实施体系概念告诉我们，法治实施各环节是相互影响、相互作用的。如果各环节之间互不相干，就不存在形成体系的问题。比如，执法和守法这两个环节之间就是密切关联的，执法机关的执法严格程度将直接影响社会主体的守法程度。如果执法机关选择性执法，社会主体就有可能选择性守法。反过来，社会主体的守法状况又会影响执法机关的执法活动。一个简单的事实是哪个领域的违法活动、违法犯罪问题突出，执法机关就要加强哪个领域的执法力度。最近几年，电信诈骗等电信网络新型犯罪呈现上升态势，对社会危害很大，所以国家近期决定要开展打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动。

　　法治实施体系概念也提示我们法治实施各环节之间有可能存在相互脱节、断裂，甚至冲突的问题。我们要改善法治实施的效果，就要深入解释和妥善解决法治实施不同环节之间的脱节、断裂的问题。比如，四中全会决定之所以提出要建立行政执法和刑事司法的衔接机制，就是因为多年来行政执法与刑事司法之间由于证据标准不一致、程序不对接、信息不畅通等原因而存在关系不顺的问题，导致有时候出现行政执法机关有案不立的问题，有时候又出现行政执法机关有案难立的问题，不利于有效打击犯罪。

　　从实践角度说，法治实施体系这一概念启示我们要把执法、司法、守法等法治实施环节看作一个有机整体，推动法治实施的机制、力量、资源、信息一体化，增强法治实施的整体性、协同性和系统性，保证宪法法律得到正确、及时、有效的实施。当前，制约我国法律实施效果的因素不仅有执法、司法、守法等各个环节的问题，也有这些环节之间不衔接、法治实施整体合力不强等整体性问题。因此，要提高我国法治实施的整体质量和水平，要着力解决法治实施各环节的问题，也要解决法治实施整体层面的问题，特别是要建立和完善法治实施体系。

　　完善法治实施体系，首先要推进体制机制创新。随着现代交通、通讯、信息、网络等科学技术的快速发展，人们的活动空间和行为轨迹出现了范围广、移动快、匿名化、虚拟化等新特征。单靠哪个部门和哪个地方都难以掌握有关人员的活动信息，也就难以依法对其活动进行有效监管。只有打破传统上地区分割、部门分割的法律实施体制，建立起区域协作、部门联动的法律实施体制机制，把各种力量、资源、手段整合起来，才能织密法律实施的天罗地网。国内一些地区，特别是长三角和环渤海地区，已提出区域法治建设新概念，积极探索执法司法区域合作新机制、新形式。法院系统为解决执行难的问题，曾提出建立执行联动机制，动员行政、司法、金融等各方面力量推动法院生效裁判的有效执行。

　　完善法治实施体系，要推动各种法律实施力量的合作共治。在我国法治实施力量很多，不仅包括党政机关、人民团体等体制内力量，也包括企业、社会组织、公民个人等社会力量。长期以来，我们在执法司法工作中注重发挥人民群众的作用。比如，最近网络上热议的北京涌现出的“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网友”等现象。在全面依法治国的新形势下，我们不仅要把社会力量视为法治实施的参与者，更应把社会力量视为法治实施的主体，构建起合作共治的局面。比如，在网络法治建设和实施方面，不少法治意识和社会责任感强的网络公司、电信企业，既有保障法律实施的积极性，同时也拥有管理技术、信息和人才的优势，可以为预防化解网络法律纠纷，防范打击网络违法犯罪作出重要贡献。

　　完善法治实施体系，还要实现法律实施数据信息的互通共享。信息始终是一种稀缺资源，信息不充分、信息匮乏是有效执法司法乃至守法需要克服的问题。近年来，各个部门都重视开发建设各类信息系统，提升执法司法能力和水平。公安机关现在侦破刑事犯罪案件越来越依赖于视频监控系统。但是，在信息化的建设中，我们也存在着各自为战、相互割据的问题，不少数据信息系统变成信息的孤岛，这就不利于信息的共享和集成应用，不利于形成大数据，充分发挥大数据在法律实施上的作用。国务院在前不久颁发了《促进大数据发展行动纲要》，提出，尽快形成跨部门的数据资源共建共享共用的格局，这有利于增强行政执法能力。

　　总之，法治实施体系概念的提出和法治实施体系建设的推进，标志着中国法治实施进入到了一个体系化推进的新时代，这必将有力地提升中国法治实施的质量和水平。

　　主持人：张文显(中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任)

　　黄文艺教授今年2月份在中央政治局集体学习会议上，就司法改革问题进行了讲解，可以说为我们青年法学家群体争了光。下面有请周佑勇教授做主题演讲，演讲的题目是“执法裁量权的规范与实践创新”。

 

　　主旨演讲人2：周佑勇(东南大学社会科学处处长、教授、博士生导师，江苏省法学会副会长，第六届全国十大杰出青年法学家，长江学者特聘教授)

尊敬的各位领导、各位专家：

　　大家上午好!非常高兴有机会出席第十期中国法学青年论坛并做主旨发言。本次论坛的主题是谈“法治实施体系”，这其中有一个决定性环节——就是“法律的执法实施即行政执法”。法律的有效实施，严格执法是关键。而要确保严格执法，问题的关键又在如何有效规范执法裁量权。所以在这里，我想从“法律的执法实施即行政执法”这个视角重点谈谈“执法裁量权的规范与实践创新”。

　　行政执法的精髓在于裁量，要将抽象的法律规范实施到具体个案之中，就必须赋予执法机关根据个案具体情况自主作出选择判断的权力。这种自主选择判断的权力就是执法裁量权。它广泛存在于一切行政执法领域，可以说“无裁量即无行政”，只是裁量空间的大小不同而已。一方面，我们需要裁量权，以保证行政的灵活多变、实现个案正义并适应广泛复杂的社会现实需要;但是另一方面，裁量权由于较少受到法律的严格约束，又最容易被滥用。因此，如何在保证必要的裁量权的同时，又能够有效地防止它的滥用，就成为行政法治必须面对和解决的一个难题，有人甚至称之为是行政法领域的“哥德巴赫猜想”。对此，世界各国都想了很多对策，包括加强立法控制、行政控制和严格的司法审查等等，力图将裁量权这头洪水猛兽加以困住。但实际效果并不理想，反而压制了裁量权固有的能动性。

　　近年来在我国执法实践中，裁量空间偏大、随意执法、选择性执法、违法滥用裁量权等问题越来越突出，已引起了公众和媒体的普遍关注，并汇聚成为各种社会矛盾的焦点。我们可以观察到，凡是一些重大的群体性事件背后无一不隐藏着公权力的滥用;而从当下最引人瞩目的反腐败中，我们也可以观察到，大多数腐败官员都是来自党政系统的行政官员，行政权力的滥用成了最大的腐败或腐败根源问题。我们可能还注意到，在当下反腐不断加码的背景下，各种懒政怠政、失职渎职等怠于履行职责的裁量不作为问题成为了越来越棘手的治理难题。面对“魔幻”般的裁量问题和大规模的裁量权滥用这一现实困境，究竟如何有效规范执法裁量权，同样引起了当下我国行政法学理论和实务的共同关注。对此，近年来在我国基层执法实践中有一种重要的制度创新，就是“裁量基准制度”，旨在通过行政执法机关自己设定一种细化、量化裁量权的具体标准，来统一规范裁量权、加强对裁量权的自我控制。实践证明，这种制度既能够有效地防止裁量权的滥用，又能够很好地发挥裁量权固有的积极功能，所以被广泛推行，并且“自下而上”，引起了国务院的高度重视。国务院在2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》都明确要求建立行政裁量权基准制度，以细化、量化裁量权。去年党的十八届四中全会更是将这种制度上升为国家战略层面，明确提出要“建立健全行政裁量权基准制度”。

　　裁量基准作为源自中国本土的一项典型执法经验与实践创新，目前在全国范围内已呈现出多种类、多领域和多层次的发展态势，可以说已经取得了巨大成效。但是作为一种新兴制度，究竟应当如何进行科学合理的性质定位及其制度设计，不仅在理论上存在较大的分歧，在实践中也有着各种不同的做法，从而极大影响了该项制度的科学构建，需要我们做出认真研究。譬如，关于裁量基准的性质，有人将其完全等同于一种立法性规则，有人则将其等同于个案裁量中的说明理由。基于实践的观察，我个人认为，目前我国推行的裁量基准至少具有三个方面的特征：一是形式上的“规则性”;二是技术上的“裁量性”;三是功能上的“自制性”。也就是说，裁量基准以规则的形式表现出来，但在技术上又不同于立法性规则，它使用的技术是“情节的细化”与“效果的格化”，与具体个案裁量中的利益衡量并没有实质区别，因而具有“裁量性”。另外，在功能上，裁量基准也并非一种纯粹的“规则之治”，并不是旨在要“压缩、甚至消灭裁量的空间”，而在于为裁量权的行使提供一种具体的标准，如果欠缺这种标准就会导致裁量权的滥用或不当，所以其内在目的实际上在于行政机关自己“作茧自缚”，旨在对裁量权的正当行使形成一种自我约束、自我规制。可见，裁量基准在性质上兼具“规则之治”与“行政自制”双重品质，属于一种裁量性的自制规范。

　　然而，严格规则之下无裁量，过分依赖行政自制也会导致一种新的“行政专制”。裁量基准作为一种“规则化”的行政自制，也不可避免地存在着这种制度上固有的局限性。科学构建裁量基准制度，必须为其划定一个合理的制度边界，以从根本上克服这种局限性。对此，必须把握三个平衡：“在羁束与裁量之间”的平衡、“在规则与原则之间”的平衡，在“自制”与“他制”之间的平衡。譬如，在如何进行“情节的细化”与“效果的格化”时，仍然应当预留一定的裁量幅度，预含一定的情节判断余地，而不能将裁量行为限制得过死，甚至变成了羁束行政行为;同时还必须严格遵循比例原则、平等对待、信赖保护等利益衡量的一般原则。再譬如，许多地方规定，裁量基准的制定必须广泛听取公众意见、必须公开，但是裁量基准作为一种自制性规范，其有效性的发挥主要取决于主体自身的专业、技术和经验，是否需要添加公众参与、公开等这些个源自“他制”的民主元素，也是值得进一步加以检讨，需要把握在“自制”与“他制”之间的平衡。

　　此外，裁量基准还有很多问题需要进一步探索和明确，如裁量基准制定权限的划分、执法人员能否脱逸基准、司法审查中应当如何对待裁量基准等问题。这些问题既需要我们从理论上加以认真研究，更需要通过进一步的实践探索加以完善，并在此基础上从国家战略层面进一步加以顶层制度设计。但是，无论如何，透过裁量基准这种源自中国本土的成功实践，我们可以看出：未来中国行政法治的变革应当更加关注中国的本土资源，注重挖掘中国法治的中国元素，结合中国的特色来解决中国的问题，而不能一味移植西方所谓“成功”的法治经验;另一方面，裁量基准作为“自下而上”来自于中国基层社会治理中的成功经验，也意味着我们不能单纯借助于“自上而下”的政府强制性力量来推进行政法制度的变迁，而应当更多地“自下而上”，对源自中国基层社会治理中的成功经验加以总结提炼。这或许正代表着未来中国法治变革的一个基本方向，值得我们加以认真研究。

　　以上是我的发言，谢谢大家!

　　主持人：张文显(中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任)

　　谢谢周教授，他治学当中，特别是行政法学界大家都清楚，始终站在法学的理论前沿和法治的实践前沿，两个前沿结合得很好。在党的十八届四中全会决定当中提出要建立和完善裁量权基准制度之前，他就完成了自己的一本学说专著，《行政裁量权研究》，而且获得了国家社科基金优秀成果。今天的演讲同样体现了这样一种学术前沿和实践前沿结合的特点，这也是我们青年学者值得学习的地方。下面有请中国政法大学刑事司法学院副院长、最高人民法院司法改革办公室副主任汪海燕发言，演讲题目是“遵循诉讼规律，推进以审判为中心的诉讼制度改革”。

 

　　主旨演讲人3：汪海燕(中国政法大学刑事司法学院副院长、教授、博士生导师，最高人民法院司法改革办公室副主任)

尊敬的各位领导、各位专家学者，同学们：

　　大家上午好!刚才周教授演讲的主题是严格执法，我向大家汇报的主题主要是严格司法。严格司法是公正司法的前提和保障，十八届四中全会《决定》在“保证公正司法，提高司法公信力”中要求“推进严格司法”。从外延来看，推进严格司法至少应该从四个方面入手：第一，在立法上，健全保证严格司法的立法;第二，在制度机制层面上，完善严格司法的制度机制，包括“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”;第三，从诉讼制度层面看，应构建以审判为中心的诉讼制度，实现庭审实质化;第四，从保障体系角度考察，应建立科学、合理的遴选、晋升机制和司法保障体制以及司法责任追究机制。由于时间关系，今天仅向大家重点汇报一个问题，即在当前的背景下，从严格司法的角度，如何理解并构建以审判为中心的诉讼制度。

　　对于审判中心的理解，我认为应当注意两个方面的问题：

　　第一，“审判中心”适用案件范围问题，也就是审判中心与程序分流的关系。推进以审判为中心的诉讼制度改革，并不是要求每一个案件均实行以审判为中心和庭审实质化。在当今社会，案件激增与司法资源有限性之间矛盾已成为一个不争的事实。对于刑事案件如果没有合理的程序分流机制，每一个案件均实行审判中心，那么，刑事审判系统可能难以承受之重，必然会造成案件的积压，最终损害当事人的合法权利，损害司法的权威性。这是实行程序分流的必要性。与此同时，在我国，程序多元化、程序分流有其可行性。据统计，近三年，全国法院判处3年以下有期徒刑的生效判决占80%左右。判处拘役以下刑罚的占40%以上。而在这些案件中，大多数被告人是认罪的。因此，对于被告人认罪的轻微犯罪案件，在保障其合法权利前提下，要通过不起诉、简易程序和速裁程序以及其他认罪认罚机制解决。要将宝贵的司法资源分配的重罪、一些争议比较大的案件中，在这些案件中凸显审判中心和庭审实质化。总而言之，程序分流并不与审判中心矛盾，二者是相辅相成的关系。

　　第二，“审判中心”的外延，即“审判中心”在诉讼中适用的事项问题。现在理解比较一致的是，对于被告人定罪量刑，应当实行庭审实质化，应当“由审理者裁判，裁判者负责”。我个人认为，对于“审判中心”这个命题，可以作进一步(广义)的理解，即对于诉讼中裁决性事项，包括法律适用以及影响当事人基本权利，包括人身自由权利、财产权利等事项，也应由法官裁决。按照审判中心的要义，被告人定罪量刑应由法院的裁判者裁决，对于如何理解法律，适用法律，最终应由审判者决定。按照现行的解释体系，最高法和最高检均有司法解释的权利，但是，在实践中，二者无论是在实体上还是程序上，相关的解释均有冲突的情形。从审判中心的角度考量，审判阶段的法律适用问题应由法院决定。另外，对于涉及公民人身自由和财产权利等基本权利事项，如搜查、扣押、冻结和采取强制措施等，按照审判中心的要旨，也应当赋予法院和法官裁决。但是，此种制度在我国的建立还有一个过程，即落实了员额制，实现了法官裁决案件时不受外界包括本院其他法官的干扰。从当前来看，这个条件还不太成熟。

　　对于如何实现审判中心，当前至少要从体制上、证据制度、程序保障和社会环境等入手。

　　第一，在体制上，应保证审判权的独立行使，即从制度上防止领导干部干预司法活动，插手具体案件。2015年3月中央中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。应当说，这为审判权的依法独立行使奠定了政策性依据。但是，从目前来看，仅仅有政策性依据还远远不够，还需要建立相应的体制或机制，如建立相对独立的第三方评价或考核机构、建立法官有别于公务员的晋升机制等，以赋予司法官抵御领导干预的底气和勇气。

　　第二，从诉讼制度建构方面考察，我国亟待完善证人、鉴定人出庭作证制度。审判中心和庭审实质化的要求就是要贯彻直接言词原则，要求证人、鉴定人出庭。但是，我国证人、鉴定人出庭率极低是一个不争的事实。我国2012年刑事诉讼法作了一些努力，但是效果并不理想。其中一个很重要的原因，是立法本身的不完善。按照我国现行刑事诉讼法规定，证人出庭应当具备三个条件，即控辩双方对证人证言有异议，此证人对定罪量刑有重要影响，即关键性证人，还要符合一个主观条件，即法院认为证人有必要出庭。而且，按照司法解释，即使应当出庭的证人没有出庭，其证言并不必然不能作为定案的根据。因此，立法部门要遵从十八届四中全会《决定》精神，“全面贯彻证据裁判规则……完善证人、鉴定人出庭制度”，通过修法或者立法解释放宽证人应当出庭作证的条件。按照我个人理解，至少明确证人应当出庭的两种情形，即控辩双方对证人证言有异议，此证人对定罪量刑有重要影响，即关键性证人，应当出庭;同时法院认为有必要出庭的情形，也应当出庭。法律还应明确，如果应当出庭的证人没有出庭的，法律应明确程序方面的消极后果。

　　第三，从程序保障角度考察，庭审实质化需要以完善的辩护制度和较为发达的法律援助制度为依托。庭审实质化的具体要求是认定证据在法庭、查明事实在法庭、裁判结果形成于法庭。因此，庭审的准备尤其是审前控辩双方证据材料的收集，以及控辩双方在庭审中的质证、辩论的专业素养等对于裁判的结果起到决定性的作用。就此而言，庭审实质化意味控辩双方的对抗性增强。如果没有法律专业人士的帮助，审判中心和庭审实质化很有可能就停留在形式上，获取的正义有可能是一种形式正义。为了使得被追诉人获得实质正义，有必要完善辩护制度，优化辩护环境，落实辩护权，同时完善法律援助制度，在扩大援助范围的基础上提升辩护的有效性。

　　第四，审判中心还需要与之对应的社会“容纳”环境。审判中心的基本要求是被告人的定罪量刑应由法院、法官裁决，而不是其他主体包括媒体或民情决定。审判具有中立性和亲历性等特征，但是普通民众包括媒体对案件的判断有时具有间接性、情感性、非理性等特征。为此，相关法律要规范媒体对案件的报道，媒体或舆论不得为吸引眼球采用带有倾向性、预判性的表述，更不能煽动民意。当然，司法机关对社会舆论要给予尊重并加以科学引导，实现司法与民意的有机、良性互动。唯有如此，才有可能为庭审实质化提供合适的土壤并使其生根。

　　主持人：张文显(中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任)

　　汪教授既是政法大学的教授，又是最高法院的法官，中央政法委和教育部联合实施了“卓越法治人才培养计划”，这个计划中有一个重要的内容就是“双千计划”，法学教授和法官、检察官、律师的互聘，他也是这方面的实践者。习近平总书记在法律实施问题上有很多重要精辟的论述，有两点是非常值得我们注意的：一是总书记讲法律的生命和权威在于实施;二是总书记强调法律实施“严”字当头，也就是严格执法、严格司法，只有“严”字当头才能做到规范、文明、公正。刚才汪海燕教授对这个问题也作了进一步阐述。

　　刚才三位青年才俊围绕着法治实施体系，从理论和实践的角度发表了精彩的演讲，为我们下面三个单元的论坛作了很好的铺垫，产生了很好的效果。最后以热烈掌声对三位青年学者的精彩演讲再次表示衷心感谢。