财政拨款科研项目合同的法律解释

第八届全国杰出青年法学家、浙江大学法学院教授 蒋悟真

　　近年来，科研经费支出难、报销难，科研人员难以获得相应的劳务报酬(补偿)，一些科研人员甚至采取违法手段侵占科研经费并受到刑事处罚。科研经费使用问题不仅成为广大科研人员的“心病”，也引起了社会的广泛关注。给科研经费“松绑”，激发科研人员创新热情，以促进国家科技创新和哲学社会科学的繁荣发展，是近年来中央和国家出台系列科研管理改革政策的主要动因。但是，科研经费依托科研项目产生，对其进行有效治理并展开法律追问，涉及一个前提性问题，即如何判定科研项目合同的法律属性。本文拟对科研项目合同的法律属性予以剖析并重新定位，以期为科研经费的有效治理提供法律依据。

　　一、科研项目合同性质的认知及其困惑

　　(一)科研项目管理的合同化转向

　　科研项目合同制度为不少国家所采用，包括美、德、法、英等国家都对科研项目合同的适用作出了相应规定。计划经济时代下，我国科研创新体系是政府主导下各政府部门之间“条块分割”的结构。改革开放后，我国科技体制改革开始试点推行科研责任制和合同制，1986年国务院发布《关于科学技术拨款管理的暂行规定》提出“国家重大科技项目普遍实行合同制”，国家对智力活动的资助已普遍采用科研项目合同的方式。为加快科研项目合同制度的完善，2016年中办与国办印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，指明了推广与应用科研项目合同制度的新思路。可以说，合同制已成为我国科研项目实施与管理的最主要方式。

　　采用科研合同来执行国家科技计划与优化科研资源配置，是对传统行政计划命令方式的重大改进。

　　(二)科研项目合同定位的认知困惑

　　合同化管理已成为我国科研项目管理的主要方式，但是对于科研项目合同的性质当如何定位，学界大致形成了“行政合同说”与“民事合同说”。就现阶段而言，这两种观点都难以消解科研项目合同管理及经费治理中的困惑。

　　1.“行政合同说”及其认知困惑

　　其基本理由是：科研项目合同实行自上而下的集中管理，国家相关部门有指导与监督权、单方面变更或解除合同权以及对合同相对人的制裁权;科研项目合同是在行政主体实施其科技行政管理职能的过程中形成的，当事人必有一方是行政主体;科研项目合同通常是由国家下达指令性科研计划，目的是执行公务，实现国家行政目标。

　　目前学界主流观点主要是从“主体”和“标的”两个角度来认定行政合同与民事合同之区别，套用该标准从形式上看科研项目合同，其一方当事人为行政主体，目的是为了履行公共职能、追求特定的公共利益，故而符合行政合同的基本特征。

　　但是，行政合同之所以区隔于民事合同，在于行政合同设定的是行政法上的权利义务，若科研项目合同为行政合同，科研主管机关与项目承担人之间则形成了公法上的权利义务关系，科研人员则转换成公法意义上的科研义务承担者，需为不能完成科研任务承担行政法律责任。科研主管机关的干预与制裁行为，不仅会直接影响科研人员对科研项目合同的履行，还会对“非政治性”的科研自由权造成直接的侵害。

　　2.“民事合同说”及其认知困惑

　　在《合同法》制定与实施之前，科研项目合同曾经被视为技术合同，按照《技术合同法》进行管理。某些科研项目合同或立项书亦明确以《合同法》为拟定与履行依据。学界一些民法与刑法学者倾向认为科研项目合同为民事合同，更有观点明确将其视为委托合同或承揽合同。其主要理由有：科学研究并非执行公务，是一种遵循自然规律的客观行为;科研项目合同双方当事人是平等的民事主体，科研经费是作为科研人员从事课题研究的“对价”而存在的，并属科研人员个人所有;把科研项目合同纳入民事合同范畴予以规范，更有利于减少国家权力的不当干预，给研究者真正自由研究的空间。但将科研项目合同视为完全的民事合同，虽然可以以此建立合同双方当事人的平等地位，但却会与科研经费治理之间产生冲突。民事合同属性下，科研人员以交付科研成果作为完成科研项目合同的唯一标准，作为“对价”，科研经费完全由科研负责人管理与支配，经费购置的一切科研设备以及结项后的剩余经费皆归科研人员所有。

　　二、科研项目合同性质的应然定位

　　(一)科研项目合同的公私混合属性

　　从公私对峙到公私融合的转变是现代法律发展的新趋势，公法与私法的融合构成了现代法的形成与生长的内在驱动力。

　　1.科研项目合同中的公法因素

　　第一，科研项目合同订立过程受到公法的规制。

　　第二，科研经费使用需受到公法的规制。其原因至少体现在两大方面：一是科研项目经费来源于国家各级财政收入，作为一项重要的公共资源;二是科研经费投入具有“高风险性”。

　　第三，科研权利需要公法保护。

　　2.科研项目合同中的私法因素

　　国家推行科研项目合同化治理，就是期望通过引入市场竞争机制选择合适的项目承担人，并通过合同约定双方权利与义务，国家不再以高权统治者的姿态向科研人员下达科研任务，而是以“私人地位”扮演私法行为的当事人，与科研人员构建私法关系。

　　第一，合同治理体现私法理念。合同治理谋求从行政主导向以科研权利为中心的模式转变，将科研主管机关与科研人员的关系从隶属型管理关系转变为平权地位与平等关系。

　　第二，合同规则本身即为私法规则。私法规则的适用贯穿在科研项目合同订立到履行的整个过程中。

　　(二)科研项目合同公私属性融合

　　1.公私对峙导致调整失灵

　　考察财政拨款科研合同的订立和履行过程，不宜始终拘泥于形式上公私对峙的逻辑桎梏，不然对科研合同关系的法律调整将陷入死胡同甚至走向极端化：一方面，无论是纯粹的采用公法模式还是私法模式对科研合同进行具体调整，都将过度加剧权义结构和合意格局的失衡;另一方面，如果不能摆脱公私对峙的传统套路，即使利用拆分模式对科研合同中的行政性要素与契约性要素进行区别调整，同样将面临形式逻辑和利益衡量的激烈冲突，致使公共利益的保护与私人利益的表达都将处于极为不利的境地。

　　2.科研项目合同公私属性融合之目的

　　科研项目合同受到公私法的双重规制，并共同致力于实现科技创新与社会科学繁荣，违背这一目标，任何法律规制都将失去意义与正当性。申言之，科研项目合同的法律规制目标，既要维护科研人员的合法权益(即私人利益)，又要保护科研主管机关所代表的科研经费合同使用与实现科技政策目标之双重公益，并且不能仅仅只是兼顾公私利益，而是要在合同治理与法律规制中创造出更多的增量利益。亦即通过恰当的规制方式并遵循合作共赢的原则，使科研人员获得合理物质报酬与学术声誉、提高其科研能力，同时确保国家投入的科研经费得到合理使用，并最终在整体层次上提升国家的科技水平。

　　3.科研项目合同公私属性融合的价值秩序

　　有效融合科研项目合同中的公私法属性，关键在于合理处理科研经费财政管制与经费使用权、科研自由权之间的价值次序。我们以为，尽管科研经费属于公共财政支出，但政府对科研经费的治理依旧不能被视为其履行国家公务而与常规性的公共财政治理相提并论。科研人员虽然接受政府的科研经费资助，并以完成相应的科研任务为对价，但科研活动的开展以及科研任务能否完成，需要以充分尊重科研人员的相关权利为前提条件。科研人员不能从科研活动中获得合理的物质报酬，则难以激发其科研积极性;其经费使用权受到不合理的拘束，科研活动则难以有效展开;而无科研自由，又必然直接影响科研项目合同的履行效果。当然，科研人员的相关权利亦需有其内在与外在的制约，不受限制的权利不仅会触及科学伦理底线，更有可能异化为科研腐败，因而科研主管机关基于科研经费的公共财政属性及对公共利益的维护，必须对科研权利进行适当的限制。

　　三、科研项目合同定性与科研经费治理

　　科研项目合同作为一种新的合同说明模式，理论基础上蕴涵着既应遵循又要调和市场规律、财政规律、科研规律并实现三者内在统一的本质要求。科研经费的治理既不能被科研项目合同的公法属性过度吞噬，也不能全部淹没于其私法属性之中，而是应该按照科研项目合同的公私法属性以及公私法融合的内在机理予以实施。

　　(一)公法之治：科研权力的正当行使与科研经费的合理干预

　　科研经费使用应遵循的财政规律及经费投入使用所反射出科研规律的“高风险性”或“不确定性”，构成了政府权力干预的正当性基础。政府对科研项目合同践行过程的干预，目的仅为执行合同签订过程中所达成的允诺，保护合意双方的合同期望，即意思表示内容所最终指向的科研项目所承载的科研成果与公共利益。这就要求政府对科研经费使用的干预不能过于苛刻，而应以科研项目合同中的最高真意为导向，建立科研经费合理干预与科研权力正当行使的公法治理体系，实现科研项目合同中所涵载的公共利益的最优化表达。

　　(二)私法之治：科研权利的充分尊重与科研自由的有效保障

　　科研项目治理是一种尊重市场规律与科研规律下的契约式平等合作治理，即意思表示应依托科研规律的走向，以此来确定当事人之间的合作治理关系，明确合作双方互为承担对应的负担给予、作为或不作为的义务。这种合科研规律性基础上的双方合意，一方面应充分尊重科研人员的意志空间与权利表达，另一方面应强调关注当事人之间合意的实际结果。审视当下我国科研经费治理体系，依旧沉湎于以政府权力为导向，造成科研经费预算及其执行往往与科研活动需要相冲突，不可否认这是导致当前科研经费被违规使用的重要原因之一。如何建立科研权利被充分尊重与科研自由得到有效保障的私法治理体系，以营造舒畅的科研活动氛围和优良的科研激励环境，是科研经费私法之治的核心问题之所在。

　　结 语

　　为巩固科研经费管理改革已取得的成果，保证改革的统一性、权威性，明确科研管理职能部门的权力界限以及科研人员的权利与义务，并进一步突破改革中所遇到的困境，国家立法机关有必要在现有相关政策文件的基础上，对科研经费治理作出统一的立法。而只有清晰梳理科研项目合同中复杂的法律关系，才有可能确立正确的立法导向，最终达到保护广大科研人员权利、推动我国科技创新发展与哲学社会科学繁荣之目的。