完善以宪法为核心的社会主义法律体系

以良法促进发展、保障善治

中国法学会党组成员、副会长张鸣起

　　习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调要“完善以宪法为核心的社会主义法律体系”，并指出要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这些精辟论述，是对我国新时代立法工作的新的更高要求，也是对立法理论的丰富和发展。

　　一、以良法促进发展、保障善治是对新时代完善法律体系目标和任务的科学定位。

　　党的十八大以来，我国全面加强重点领域立法，立法呈现出数量多、分量重、节奏快的特点，四年多时间取得一批新的重要成果。截止2017年11月4日，新制定法律23件，修改法律133件次。目前我国现行法律已达261部，加上700多部行政法规和数千部地方法规，我国已成名符其实的法律大国，这是十分令人自豪的。但是对照我国深化改革和进一步推进“一带一路”战略等快速发展的形势要求还有不少差距，对照党的十八届四中全会决定对全面依法治国的要求，我们构建的法律体系还不够完备，尤其是一些法律质量不高，有的甚至还不能称为良法。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次强调要提高立法质量，制定良法，完善社会主义法律体系。他指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国，越是强调法治，越是要提高立法质量”[1];还引用王安石的名言来说明良法的重要性：“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治”。[2]十八届四中决定也指出，要“抓住提高立法质量这个关键”。十九大报告则进一步提出“以良法促进发展、保障善治。”良法是善治的前提和基础;善治则是良法的目标和任务，从一定意义上讲，善治的需求也是良法的重要标准。良法和善治，共同构成了法治的基本内涵。“发展”则更多的是指经济、政治、社会、文化、生态等方面的全面发展。十九大报告的这一新论述，是对我国进入新时代后的立法的价值、目标和任务的科学、全面的定位，突出强调了在我国新形势下以良法“促进发展”这一新任务的重要性。

　　强调良法以适应发展与善治的要求为目标，既符合马克思主义法律理论，也符合改革发展的客观规律。法律规范具有重要的引导功能。当前，改革发展对立法的要求已不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引导改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部回应，而是要对经济社会发展和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，也就是要积极发挥立法对改革发展的引领、推动和促进作用。[3]同时，良法也必然能够反映一个国家一定阶段经济社会发展的客观要求，能为经济社会发展指明方向、营造环境、提供保障。因此，着力提高立法质量，制定能够促进发展、保障善治的良法，确保我国实现从“有法可依”到“良法可依”、从“法律大国”到“良法强国”的转变，是新时代立法工作的重中之重。

　　二、制定良法需要科学立法、民主立法、依法立法相辅相承，共同推进。

　　十九大报告把依法立法与科学立法、民主立法三者并列作为以良法促发展保善治的前提条件，这是我国立法认识论的巨大飞跃，具有很强的理论基础和实践基础。因此，“科学立法、民主立法、依法立法”应作为制定良法应坚持的根本途径和基本原则，贯穿整个立法过程。

　　科学立法是制定良法的关键。科学立法的核心是指立法要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律。遵循立法活动规律，就要从国情和实际出发，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化和现代化。民主立法是制定良法的基础。“民主立法的核心是立法要为了人民、依靠人民” [4]。一部法律是否属于良法最根本的检验标准是是否顺应广大人民的意愿，维护广大人民的利益，使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。[5]通过民主立法，能够集思广益，凝聚民智，提高立法质量;使法律最大限度反映最广大人民的意愿，充分实现最广大人民的民主权利，切实维护最广大人民的根本利益，从而使最广大人民达成共识，使法律获得更大的认同感，扩大法律的社会基础，为全民守法奠定坚实根基。依法立法是制定良法的重要支撑和保障。依法立法的核心要义是依照宪法和立法法的规定进行立法，主要包括立法权主体法定和不同立法权主体的立法权限法定。

　　科学立法体现了立法活动的科学属性，民主立法体现了立法活动的人民性属性，依法立法体现了立法活动的合法性属性。科学立法、民主立法、依法立法，揭示了立法活动内在的政治性与科学性、人民性、合法性相统一的根本属性。实践中，科学立法、民主立法、依法立法密不可分，相辅相承。坚持科学的立法程序、立法技术和工作方式，科学平衡各种不同的社会关系，可以更好地体现立法的人民性、合法性。同时，科学立法又必然要求民主立法、体现立法的民主化。民主立法可以保证和促进立法的科学性。依法立法是科学立法、民主立法的保障。《立法法》等有关法律对科学立法、民主立法都作了明确详细的规定，因此依法立法必然要求科学立法、民主立法。科学立法、民主立法、依法立法三者统一于中国特色社会主义法治建设的实践，统一于以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。只有坚持科学立法、民主立法、依法立法，才能制定良法和形成良法体系，使法律符合广大人民的根本利益，符合经济社会发展的客观规律。[6]

　　三、推进合宪性审查，维护宪法核心地位和法律体系的协调统一。

　　宪法在法律体系中的核心地位需要通过各法律、法规、规章的规定和宪法解释、合宪审查、违宪查究等一系列制度来体现和保障。我国已建立的法律体系基本上体现了宪法的核心地位，但还存在很大应完善的空间，在保障方面尤甚。如我国至今尚未建立起宪法解释、合宪审查等工作机制和制度。

　　党的十八届四中全会《决定》指出，“要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”;党的十九大报告进一步明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。我国现行宪法、《监督法》和有关法律对立法监督机制作了规定。《立法法》根据我国立法的实际情况，也较系统规定了立法监督机制，主要是备案审查制度、改变和撤销制度等，但实践中我们主要开展了对行政法规、地方法规、部门规章等的合法性审查，而对全国人大常委会制定法律的合宪审查、违宪查纠这一重要制度至今未能建立起来。我们应当在目前法规、规范性文件备案审查工作的基础上，按照党中央的部署要求和《立法法》的有关规定，建立宪法委员会或其他机构及工作机制，完善宪法解释程序等，切实开展合宪性审查和合法性审查，适时开展法规清理，维护宪法权威和国家法制统一。

　　完善以宪法为核心的社会主义法律体系，要求按照法定立法权限立法。制定法律、制定行政法规、制定地方性法规、制定自治条例和单行条例的活动，以及国务院部门和地方政府制定规章的活动，都必须依照宪法、立法法和有关法律关于立法权限划分的规定，各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权，不能超越法定的权限范围。国家机关超越法定权限的越权行为是违法的、无效的。宪法和《立法法》等有关法律对立法权限的划分已经作了规定。根据2015年修改的《立法法》，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。明确只有“两高”享有司法解释权。司法解释属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文进行具体化的并符合立法目的、原则和原意的解释。司法解释应当报全国人大常委会备案。

　　维护法律体系的协调统一，必然要求进一步健全立法起草、论证、调研、审议、表决机制，细化法律修改程序，完善法律草案表决程序，落实立法后评估机制，进而增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。完善立法技术和立法工作方式。改变粗放型立法，推进立法精细化。立法能具体尽量具体，能明确尽量明确，以增强法律的可执行性和可操作性，用更精细化的立法调整、引领纷繁复杂的社会关系。综合运用立改废释多种形式，增强立法工作的及时性、协调性和系统性。应坚持立改废释并举。注重新法律的制定，对“实践证明行之有效的改革，要及时上升为法律”;对“不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”，还“要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据”。[7]加强法律、法规以及规范性文件的衔接和配套，发挥法律体系整体功效，推动法律体系完善发展。推进立法信息化建设，注重运用现代信息技术技术强化立法流程管理，探索智慧立法系统建设，推进立法智能化。

　　四、加强党对立法工作的领导，完善人大主导的立法体制，充分发挥各方面参与立法的积极性。

　　习近平总书记提出：“推进科学立法，关键是完善立法体制”。[8]完善立法体制，需要在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。党领导立法工作，是完善立法体制的核心和根本。党对立法工作的领导主要是指政治领导，即政策方针的领导。[9]因此，加强党对立法工作的领导，首先就是要自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是法治思想为指导，将党中央提出的大政方针、决策部署作为立法的先导、指引和重要依据。加强党对立法工作的领导，还要完善党对立法工作重大问题决策的程序。[10]2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对各级党委领导立法的工作权限、方式、程序等进行了明确规定，是加强党领导立法工作的重要遵循。

　　要充分发挥人大对立法工作的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，从立法体制上最大程度地克服目前存在的“部门利益法制化”现象。应加强人大及其常委会对立法决策的主导，通过每届任期的立法规划、年度立法计划，加大对立法工作的统筹力度，对部门本位主义、地方保护主义影响科学立法的现象进行源头规制。加强人大及其常委会对法律案起草整个过程的主导，改变“政府部门报什么、人大审什么”的模式。要处理好党领导立法与人大主导立法两者之间的关系，坚定不移地坚持党对立法工作的领导，人大及其常委会在党的领导和支持下发挥对立法工作的主导作用。进一步明晰各主体立法权限，避免和消除法律、法规和司法解释之间衔接不够甚至相互冲突的问题。积极发挥各级人大代表在立法中的作用，健全法律法规起草征求人大代表意见制度，健全人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制，拓宽代表参与立法的途径和渠道，使人大代表更多参与立法活动。

　　要不断健全立法机关与社会公众的沟通机制，使立法机关了解公众的关注点和利益诉求。健全立法协商机制，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体对法律草案的意见，正确反映和统筹兼顾不同方面群众利益，并且将立法协商机制进一步规范化、法制化。健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识，扩大公民对立法的有序参与，广纳民意，博采民智，同时增强公众与法律的亲密感。完善立法座谈会、论证会、听证会制度，探索建立国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的非关系。健全立法专家顾问制度，发挥专家学者的专业、中立等优势，为立法工作提供智力支持。建立基层立法联系点，征求修改完善法律草案的意见，增强法律的针对性和可操作性。[11]创新公众参与立法的方式，扩大公民有序参与立法的途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等广泛听取各方面意见建议。

　　[1] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第47页。

　　[2] 王安石：《临川先生文集》，中华书局1959年版，第678页。

　　[3] 乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版。

　　[4] 习近平：《关于的说明》，载《辅导读本》，人民出版社2014年版，第54页。

　　[5] 信春鹰：《深入推进科学立法、民主立法》，载《辅导读本》，人民出版社2014年版，第76—77页。

　　[6] 信春鹰：《深入推进科学立法、民主立法》，载《辅导读本》，人民出版社2014年版，第78—82页。

　　[7] 习近平：《在中央全面深化改革领导小组第六次全体会议上的讲话》(2014年10月27日)，载《人民日报》2014年10月28日。

　　[8] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期，第7页。

　　[9] 2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》。

　　[10] 习近平：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《辅导读本》，人民出版社2014年版，第9页。

　　[11] 李适时：《牢固树立“四个意识”，坚决贯彻落实党中央决策部署，加快推进重点领域立法》，载《中国人大》2017年2月，第32页。