加强党对法治中国建设的集中统一领导

中国社会科学院法学研究所副所长、研究员 莫纪宏

　　尊敬的各位领导、各位来宾大家下午好!很高兴有这样的机会对党的十九大报告所提出的加强对法治中国建设的集中统一领导谈点看法。

　　我领到接到这个发言任务以后仔细查阅了一些材料，觉得这个题目有特定的内涵，为什么我们不说加强党对建设社会主义法治国家的集中统一领导呢?而用了加强对法治中国建设的集中统一领导这个词呢?我个人觉得这里面有很大差异，需要我们在具体行动方案上采取不同的措施。习近平总书记在党的十九大报告中强调指出，深化依法治国实践的一项重要措施，就是要成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的集中统一领导。这一重要讲话精神为下一步全面推进依法治国各项法治工作奠定了牢靠的领导组织体制的保障，为法治中国建设指明了前进的方向，同时也为深化依法治国的实践提出了一系列重大的理论和实践课题，必须要认真加以对待。因此，要以成立中央全面依法治国领导小组为契机，建立健全对法治中国建设实行集中统一领导的体制机制和制度。

　　下面我从四个方面谈谈对这个问题的认识。为什么要对法治中国建设进行集中统一领导呢?我个人认为，这个法治中国建设，它相对于建设社会主义法治国家来说，具有更加具体的指向性。我们在建设法治中国的过程当中，时间表、路线图还有空间范围方面都有明确的要求。法治中国建设是一个非常复杂的社会系统工程。作为一个系统工程，不能单兵突进，也不能仅仅抓某些方面，必须要把它作为一个整体实行集中统一领导，这样我们才能按部就班，才能有计划分步骤地有效推进。那么为什么说法治中国建设是一个社会系统工程呢?这就要从法治中国建设的源头来看。党的十五大报告首次将依法治国、建设社会主义法治国家明确写入了执政党报告，并且在1999年现行宪法第三次修改的时候，又把这个写到宪法里去了，这样就使得依法治国、建设社会主义法治国家成了党的政策和国家宪法法律双轮驱动的时代主题。这就给我们提出一个任务，建设社会主义法治国家，法治国家的内涵是什么?法治国家是一个比较抽象的价值概念，它要通过具体时空表现出来。所以，2013年1月7日，习近平总书记在全国政法工作电视电话会议之前有一个明确指示，要全面推进平安中国、法治中国的建设，他明确提出了法治中国的概念。当时包括我们法学界在内的很多人对这个概念还没有完全理解，认为法治国家已经是一个明确的目标概念，再提法治中国意义不是很大。我当时在认真深刻领会理解习近平总书记重要讲话精神的基础上，写了几篇文章力主使用法治中国这个概念。我个人认为法治中国的概念和法治国家有联系但是又有独特的内涵，法治中国具象了法治国家，指向了法治国家主权管辖范围内所有的目标，相对法治国家来说，法治中国有更明确的时空指向性。正因为法治中国这个概念对于建设中国特色社会主义法治国家来说具有时空意义上的指引作用，所以法治中国的概念一经提出就受到了执政党高度重视。2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》当中第九个重要议题就是要“推进法治中国建设”。

　　在第九个议题当中，法治中国建设既有原则性要求还有具体的制度安排，这样就使得法治国家目标能够落地，解决了法治国家在具体时空形态上怎么体现出来的理论难题。党的十八届四中全会审议通过的《全面推进依法治国决定》又进一步阐明了全面依法治国工作的复杂性，习近平总书记在关于《全面推进依法治国决定》的说明中，进一步地明确指出，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场深刻而广泛的革命，需要付出长期艰苦的努力。所以，应该说用法治中国建设作为实现法治国家这个价值目标的具体方案意义重大。我觉得这是以习近平同志为核心的党中央，在运用法治思维和法治方式推进国家治理体系现代化过程当中所采取的战略部署，而且是一个确实有效的战略步骤。

　　党的十九大报告对法治中国建设有了进一步的要求，除了明确提出要成立中央全面依法治国领导小组加强对法治中国建设的集中统一领导之外，另外还从不同的方面对法治中国建设怎么来推进，怎么来加强领导也做出了一些安排和部署。首先，就是在时空方面，对于法治国家、法治政府和法治社会什么时候形成产生了一种新的表述，把它和中国特色社会主义，还有我们全面建成小康社会之后实现社会主义现代化战略两个阶段结合起来，要求在2020年到2035年这个时间段要基本建成法治国家、法治政府、法治社会，要让三个法治目标状态一同实现。另外，法治中国建设，在空间上的内涵也得到了丰富和发展。法治中国是主权概念，具有地理特色，意味着在中华人民共和国领土上，法治中国的价值目标对所有空间都是适用的，不仅仅是中央这个层面适用，地方也适用，地方也要搞好地方法治建设。另外我们的特别行政区，也不能排斥在法治中国建设之外。所以说，我们也要按照法治中国建设这样一个要求，来呼唤依法治港、依法治澳等等，这就是说要在法治中国建设的旗帜下具体推进各项法治工作。法治中国建设特别行政区也不能缺位，这也是我2014年4月15号在香港与占中发起人对话的时候着重强调的。过去我们强调要一国两制、港人治港、澳人治澳，但是前提必须是依法治港、依法治澳，现在整个国家都在搞依法治国，凭什么中国范围内的某一个地方行政区域可以缺位呢?所以，依法治国的价值要求应该推广到中华人民共和国主权管辖范围之内的所有地方，包括我们海外的公民还有大海上的中国航船等等，这是完全适用的。所以我个人认为法治中国建设，这是一个抓手，是法治国家建设的行动抓手。

　　第二，我考察了一下地方各级依法治理领导小组成立和运行的情况，它们的成立，总的来说，完善了地方法治，为法治中国建设的统一领导提供了经验。“二五”普法规划实施期间，各个地方开始把普法和依法治理结合起来，实践中并且形成了几种模式，有的地方把普法依法治理领导小组，特别是办公机构放在人大常委会下面;有的是设在在党委政法委下面;有的设在司法行政部门下面，不一样。但实际上我们发现这四种模式有它各自的优点也有它各自的缺点，所以，党的十八届四中全会审议通过的《全面推进依法治国决定》当中讲到要加强全面依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。根据《全面推进依法治国决定》的要求，在全国范围内都成立了各级党委主要负责人牵头的依法治国领导小组，这样，地方各级党委就从组织领导体制上完成了党对全面依法治国各项法治工作实行统一领导的体制机制制度构建任务。

　　第三，成立中央全面依法治国领导小组，符合法治中国建设的大方向。这次党的十九大报告明确讲要在中央设立全面依法治国领导小组，这个制度安排顺应了法治中国建设的基本要求。过去我们在法治中国建设过程当中，在地方法治建设方面积累了很多经验，但是一直缺少全国层面这样一个领导小组或领导机构。所以，我们在全面依法治国过程当中推行的很多大政方针，虽不能说各吹各的调，但确实有很多差异，这些差异就需要我们来集中加以领导、协调。而在中央层面法治建设的各个领域中，有时候也会发现不同领域虽不能说存在着隔阂，但可以说有一些缝隙。我们的立法一直是全国人大在管，依法行政、建设法治政府国务院在管，政法工作是中央政法委在管，各个领域还不能做到完全协调一致，这一局面不能完全适应法治中国建设的要求。所以，这次党的十九大报告明确提出来，要在中央成立全面依法治国领导小组。我个人认为这一制度安排有几个优势，一是可以统筹中央层面各个领域的法治工作，减少冲突和差异;二是成立这样一个中央层面的领导小组有利于建立全国范围内全面依法治国各项法治工作上下统一和有机协调的总的领导体制，这样就使得省里面的、市里面的、县里面成立的各种依法治理领导小组都有了一个统一的声音，执行统一的政策。可以由中央全面依法治国领导小组来把握大方向，统领全局。

　　应该来说，党的十九大报告，提出要在中央层面成立全面依法治国领导小组我觉得是非常及时的，顺应了我们建设社会主义法治国家的各项要求。

　　第四，加强法治中国建设统一领导，除了要在中央层面建立全面依法治国领导小组之外，还要着重解决这个机构的科学功能问题。建立机构不是目的，建立机构要解决功能，功能是什么?在中央层面怎么样对全面依法治国进行领导，我认为关键就是要发挥自身的统筹作用。党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》明确指出，要把党的领导贯彻到依法治国全过程各方面，是我们国家社会主义法治建设的基本经验，这样就要求在中央层面成立全面依法治国领导小组，充分发挥领导小组在全面依法治国中统揽全局的作用。

　　具体说首先就是要实现党的十八届四中全会审议通过的《全面推进依法治国决定》当中讲的坚持“三个统一”，要把依法治国、依法执政统一起来，要把人大政府、政协、审判机关、检察机关、乃至将要全面设置的监察机关履行职能和开展工作统一起来，要把制定宪法、修改宪法、解释宪法同党在宪法范围内活动统一起来，这个任务就应该由中央全面依法治国领导小组来统筹。

　　第二要坚持“四个善于”原则，中央层面的全面依法治国领导小组要着重解决如何把党的政策转化成国家法律，这是一个大的方针;怎么把党中央推荐的人员选派到人大、政府、审判机关、检察机关、监察机关中去;怎么样来解决立法过程当中的重大理论问题、实践问题;怎么样解决过去我们想解决而不能解决的问题等等，这些都是全面依法治国领导机构在中央层面这个小组所要完成的任务。

　　第三个是中央层面全面依法治国领导小组还可以监督法治体系的建设。十九大报告当中明确提出，全面依法治国的总目标就是要建设中国特色社会主义法治体系。在党的十八届四中全会已经讲了，法治体系在实践层面包括五个方面，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规制度体系，这五个体系怎么建设?相互什么关系是什么?这都是在中央层面才能解决的重要事项。

　　总之，中央层面成立全面依法治国领导小组，就是要站在中央的高度看待全面依法治国如何统筹的问题，要在全面依法治国总目标的指引下，对全面依法治国涉及到的各项具体法治工作进行宏观性、政策性的协调指导，着力解决重大的理论问题和实践问题，着力解决过去想解决而没有解决的问题，要真正地起到全面依法治国定海神针的作用。

　　以上就是我的一些不成熟的观点，欢迎各位领导和来宾批评指正，谢谢大家!