完善组织国家机构组织法：组织改革的三原则

北京大学法学院 王锡锌教授

　　十九大报告指出，深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。报告提出了完善国家机构组织法的基本路径和根本目标。

　　十九大报告关于国家组织机构完善的表述具有以下几个方面的内容。第一，改革的内容。国家机构组织法改革的核心内容，是深化机构和行政体制改革。第二，改革的路径。就是要优化各类机构的设置，在机构设置优化的基础上，形成机构相互之间关系的优化，也就是形成科学合理的管理体制。第三，改革的措施。包括转变政府职能、深化简政放权，创新监管方式。第四，改革的目标。就是要增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。这四个方面及其相互关系，构成国家机构组织执法改革的基础。

　　一、国家机构组织改革的三原则：功能优化、结构优化、法治优化

　　组织是国家治理体系和治理能力建设的一个重要维度。政府是现代国家中最大型的组织，这一组织系统的优化，需要遵循三个基本逻辑。第一是功能逻辑，可以从政府与市场、政府与社会的关系角度分析。在现代国家和社会治理中，政府虽然是主要的治理主体，但是市场、社会对于各种政治、经济、社会问题的解决，亦具有重要的功能。政府组织系统的优化，因此不仅要考虑政府自身的组织结构优化，还需要考虑政府组织与市场、社会之间的关系优化，从而使政府组织功能优化，管好该管的，放掉不该管的。第二是内部逻辑，可以从结构——功能角度分析。从这一角度看，机构设置、内设机构的权力配置、以及机构相互之间的关系，应当服务于机构设置和政府建设的目标，那就是有公信力的、高效的、服务型的政府，最终的目标是服务于人民对美好生活的需要。国家机构组织法之完善，首先要考虑组织与外部主体的“关系优化”，从而合理设定组织的功能;其次要考虑组织系统内部的“结构优化“。第三四法治逻辑。在法治国家建设的战略中，国家组织机构作为履行公共职能行使公共权力的组织，无疑需要在法治坐标系中明确定位，这也就意味者，国家机构组织改革还应当遵循“法治优化”原则，国家机构的设置、权利职责的配置、国家机构相互之间关系，以及政府与社会、政府与市场关系，都应当在法治体系中获得清晰坐标。法治优化原则的核心，就是组织法定原则，它意味着组织的设置、组织的再组织、组织的职权职责、组织间纵向和横向关系都受明确的规则界定和指引。完善国家机构组织法，应坚持关系优化、结构优化、法治优化三原则。

　　二、功能优化原则：“放”与“管”的逻辑

　　功能优化要求组织改革需根据政府与市场、社会的关系，来明确政府到底需要做什么和不做什么。这是组织改革的逻辑起点。因为只有确定了政府应该做什么之后，才能合理地设置政府机构，配置相应的职权职责，确定政府机构纵向横向关系。关系优化原则的核心问题是确立科学、合理的政府职能。在当前，最紧迫的问题就是要处理好“放”与“管”的关系。

　　从过去几年政府转变职能和放管服改革的实践看，简政放权是各级政府职能改革的中心内容。但怎么简政?如何放权?在该监管的领域如何强化监管?如何推动简政放权这一“政府再造”过程?

　　首先，政府职能改革中，无论是“放”还是“管”，都需要明确基本的逻辑。简政放权和依法监管，本质上就是政府职能如何做减法和加法。从宏观上来讲，这种政府的“职能再造”需要明确基本的逻辑。比如，正在进行的许可审批和非许可审批改革，许可审批的数量虽然一直在减少，但从市场和社会主体的角度来感受，各种许可审批并没有大幅度地减少。究其原因，就是放和管的逻辑不够清晰，因此许可审批改革存在着避重就轻，搞“数字游戏”的情形，统计口径上许可和非许可审批事项减少了，但实际上是“合并同类项”，效果并不理想。类似问题可能在许多权力清单、责任清单和负面清单中也同样存在。没有基本的逻辑，简政放权会失去明确的方向，也难以评估效果。改革的逻辑不明确，改革过程中利益博弈极有可能导致“管”与“放”的空转以及周期性的循环。

　　所谓放与管的逻辑，就是决定哪些要放，哪些要管，标准是什么，目的是什么。不把这个搞清楚，政府职能改革将迷失方向。可喜的是，这几年来政府机构改革的逻辑是清晰的。李克强总理不断强调，现在我们行政许可制度包括整个政府改革的逻辑，就是要从政府与市场的关系、政府与社会的关系这个角度来决定哪些做加法，哪些做减法。在这个背景下，放与管要走出一些误区。比如，既不能明放暗管，一味地重复管理主义的路径依赖;也不是一味地放就好，而是要看必要性、回应性、有效性。比如在质量技术监督这方面，需要定出更严厉的标准，进行更严厉的监管，增强公信力和执行力。在这个意义上，管也就是服务。所以管和放的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会的关系，这就是职能改革最基本的逻辑。

　　其次，从治理现代化的要求讲，政府始终需要面对有效治理问题。因此，“放”与“管”必须考虑现实中存在的必要性，必须考虑解决现实问题的有效性。今天的政府担负着很多“积极”的职能，需要回应各种新出现的社会问题和社会需求，如果现实中出现了问题，法有授权当然要管;法无授权，但从政府的职责和功能中，无论从法理上还是逻辑上，也会延伸出政府管理的职责。比如互联网，特别是电子商务，在很短的时间里发展太快，法律对政府部门监管的授权跟不上。中国现有的法律对这一领域的监管是滞后的。如果“互联网+”成为普遍、重要的经济活动模式的话，政府肯定是需要管的，也应该管。因为“必要性”本身就是最高的法律。如果一个问题真的出现了，构成现实的问题，政府就应该回应，即使法律没有授权政府做，政府也应该去回应，而不是因为“法无授权”就回避问题，这不符合现代回应型治理的要求。

　　因此，如同“放”和“管”不是放多了就好或者管少了就好一样，“作为”还是“无为”也是同样需要一个基本标准和逻辑。这个逻辑是二元的。第一是“必要性逻辑”，即无论是放还是管都要考虑必要性。第二是政府与市场、政府与社会的关系逻辑，看哪种机制解决问题更有效。

　　在要不要放，要不要管解决之后，才涉及依法监管问题。但我想提出的是，依法监管也并不必然等于政府监管。因为从有效治理的角度看，监管主体可能有很多种，而未必只能由政府来进行监管，很多时候也未必政府监管就是最有效用和最有效率的。比如在技术标准领域，基于市场竞争而形成的“市场自我监管”，往往比政府监管更加敏感、高效。又比如对社会组织的活动，通过社会和市场的监管也可以避免政府“一管就死”的弊端。

　　再次，放和管的本质是利益调整，因此，推动放管服改革，应当跳出部门利益自我改革的怪圈。是放，还是管?如何管?谁来管?这些改革和调整过程本质上都涉及各种利益博弈。从监管改革来看，放和管其实都是政府自身改革的过程，这个改革的过程可能会遭遇到依法监管的两难：很多情况用法来管一个事情，虽然做到了依法，但在经济学意义和社会意义上却是不合理的。在本质上，这是一个改革与合法性的矛盾。从政治学意义来说，改革与依法其实是一种既得利益和新兴利益的竞争关系。在有些情况下，即便政府依法监管，也未必就是合理的，依法只是一个有效率的监管的必要条件，而不是充分条件。职能改革中的“放”也好，“管”也好，到底谁来推动?我们过去搞改革，主要都是自上而下政府的自我推动。但“放”和“管”都涉及很多根本性、重大的利益再分配，如果只靠政府自己推动，可能会面临动力递减和匮乏，因为改革过程会触及政府及其部门自身利益。自我改革在本质上或者在逻辑上将面临动力可持续性的危机。一旦改革进入深水区，动力匮乏就更为明显。改革所遭遇的所有问题，最后都可归结为改革的动力必须符合改革的逻辑。这意味着政府职能放和管的改革，既要有政府自我革命的魄力来推动，但更多还是要借助市场的力量、借助社会和民众的力量，使“政府动员”的改革过程同时也成为“社会动员”过程，通过市场激励、民众参与来助推改革。自上而下的政府动员，自下而上的社会动员，构成推动可持续改革的“双引擎”，从而使改革获得朝向既定目标的强大动力，而不至于陷入空转和循环的困境。

　　三、结构优化原则：组织改革的内部关系优化

　　当管与放的问题界定清楚，政府与市场、社会的关系清晰之后，我们就理清了政府的职能职责。在此基础上，遵循结构——功能逻辑，作为组织系统的政府在结构上的优化方向，就是最有效、最有力地实现政府职能。组织法改革的结构优化原则，其实也就是要在明确政府应该干什么之后，进一步追问应该如何通过组织工具的优化，实现工具理性，最好地落实管理目标。

　　结构优化的第一个方面，是机构的设置和变更、调整等(也就是“再组织”)过程如何实现组织的工具理性。从组织管理学的角度看，组织是实现目标的工具，因此，机构的组织和再组织过程，都应当有利于目标的实现，具体而言，就是职能实现的有效性(efficacy)和效率(efficiency)。比如，一个组织到底采用委员会制还是首长负责制?应配置多大的责权利?应如何配置人财物等资源?这些问题都是结构优化问题，其处理原则应该是促进组织的工具理性和能力，而不是机构本身的利益。但在实践中，组织改革往往受到组织自身利益的控制，在很大程度上导致机构改革的变异，变成组织的再组织化过程。我国过去几十年间的多次机构改革的问题，已经表明这种结构优化过程的难度。

　　结构优化的第二个方面，是如何处理好国家机构组织系统中的横向和纵向关系。这其实也可以被理解为一种延展的工具理性，也就是将整个政府系统看做实现国家治理的工具系统，因而在整体式是实现国家治理体系和能力现代化的工具，从这个放大了的系统图景来看，系统内部的横向和纵向关系优化，也是组织工具理性的重要内容。

　　政府机构的横向关系所出现的问题，早已被人们认知，实践中也带来不少问题。比如，政府的不同职能部门之间职权职责交叉、重叠之情形，比比皆是，导致政府组织在实现目标过程中存在缺位、越位、错位、不到位等情形，工具理性收到部门利益驱动的碾压，导致大量的执法困境，其中最典型的包括传统的食品安全监管、以及正在兴起的网络监管和治理等。

　　随着区域协调发展之命题的提出，政府间关系(或称府际关系)问题也日益突出。比如长三角、珠三角、京津冀等区域合作协调治理等目标的实现，在很大程度上提出了横向“府际关系”的命题。如何在区域内协同治理环境、市场、社会保障等经济、政治、社会问题，已成为我国当前经济社会发展的新问题，其必要性自不待言，但是与此相匹配的组织工具，远不能回应现实所提出的治理需求。

　　政府系统中纵向结构关系，也就是各个层级的政府之间的关系，无论是在规则还是实践层面，都存在比较大的非制度化特点。在宪法层面，虽然存在着中央统一领导，同时发挥地方积极性和主动性这一基本原则，但这一原则远未得到制度化释明;更何况，实践中除了需要解决中央和地方关系外，日常需要面对的大量纵向关系问题，其实主要集中于省以下政府间纵向关系问题应该如何处理，特别是省、市、县之间的纵向关系如何处理的问题。十九大报告提出了赋予省级及以下政府更多自主权，但仍需要明确不同层级政府之间的关系应如何改进，如何优化。比如，作为超大型国家治理中最重要、最基础的组织单位——即县级政府，如何处理与设区的市之间的关系?县级政府作为一个组织工具，其主要功能是落实上级政府的管理任务，还是服务和满足本地民众的需求?是“仰望星空”，还是“面朝大地”?

　　四、法治优化原则：组织与再组织的法定化

　　组织改革的第三个原则，就是法治优化原则。所谓法治优化，就是要在完善国家机构组织法的过程中，坚持法治原则，做到机构设置、变更、重组、职权职责的配置、机构纵向和横向关系等各个方面，都依法而为，于法有据。

　　一是组织法定。机构的立改废等，都要有法律依据，这是组织合法性的基础。在我国，组织法(Organic Law)的含义与法治发达国家相比，有所不同。我国的组织法，比如法院组织法、政府组织法，国务院组织法等，主要是关于机构内部组织的法律，而在国际上，组织法通常是指创设一个组织并对其进行赋权的法律，这种法律通常是严格意义上的由代议机关制定的法律，从而建构法律上的委托-代理关系，为组织的权力及其形式提供合法性基础。比如，美国通过环境与公共政策法，创设了EPA;911之后，通过国土安全的立法，创设了国土安全部等。组织法定原则不仅是组织合法化的基础，而且可以有效控制机构的自我复制、抑制组织立改废的随意性。

　　二是职权法定。组织法定形象地说就是组织创设要有法律“准生证”，而职权法定则更进一步，要求组织的职权职责配置通过法律方式明确化，防止组织对职能的推诿，利益的争夺等等缺位、越位、错位等情形。

　　三是地位法定。组织依法设定并依法获得职权职责后，必须以法律方式明确其地位，在组织履行职责过程中，用拥有受到法律保障的地位，不受非法的干预。组织地位法定化，也可以有效保障公务员在履职过程中的独立性，防止其他组织和人员对公务员依法履职情形的干扰。

　　四是权利利益法定。法治并不仅仅对组织及其人员进行控制，也对组织应当拥有的权利和利益进行保护。比如，作为公共机构的组织为了实现管理和服务职能应当拥有的资源、信息、协助、编制等，应当得到法律保障;公职人员履行职责所必须的资源、技术、手段、措施，受到法律保障;公职人员基于绩效而享有的奖励、晋升、福利等受到法律保障。

　　工欲善其事，必欲利其器。面对国家治理体现和治理能力现代化的宏大目标，以及在此一目标背景上众多改革举措的落实，国家组织机构的优化完善之基础性意义，已日益凸显。但组织改革极易陷入“组织的再组织化”陷阱。组织改革的基本原则，或可为当前的国家组织机构改革提供一个基本坐标。