全面推进依宪治国、依宪执政

加快法治政府建设

——在中国法治论坛(2018)上的讲话

中国法学会会长 王乐泉

(2018年5月7日)

同志们：

　　今年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放和依法治国40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划的关键一年。今年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议胜利举行，审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》、监察法和国务院机构改革方案等一系列重大事项。中国特色社会主义进入新时代，全面贯彻实施宪法，依法推进党和国家机构改革，对于在党的全面领导下，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设，在法治轨道上实现国家治理体系和治理能力现代化，完善和发展中国特色社会主义制度，意义重大而深远。本次“中国法治论坛”以“依宪执政与法治政府建设”为主题，这既是认真学习贯彻党的十九大、十九届二中全会、三中全会以及全国“两会”精神的重要举措，也是法学法律界深入探讨中国特色社会主义宪法理论、制度、实践以及新时代国家治理变革的一次学术盛会。我代表中国法学会，向出席论坛的法学家、中央有关部门和广东省、深圳市的同志、地方法学会的同志、研究会的同志以及新闻界的朋友们，表示热烈的欢迎!我相信，在各方的大力支持和共同努力下，在与会专家学者的热情参与下，本次论坛一定能够取得丰硕成果。

　　下面，围绕本次论坛主题，我讲三点意见，供大家参考。

　　一、深刻认识宪法修改的重大历史和现实意义

　　我们党高度重视依据宪法治国理政。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次明确提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，集中体现了党对执政近70年来历史经验的深刻总结，充分展现了党坚持依宪治国、依宪执政的高度自觉和坚定信念。法律是上层建筑的重要组成部分，要随着经济基础的变化而变化。宪法作为国家根本法，必须紧跟时代要求、不断与时俱进，适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才具有持久生命力。我国宪法制度发展的历程证明，宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断发展完善。这次修宪是现行宪法的第五次修改，贯彻科学立法民主立法依法立法要求，把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为国家的指导思想融入宪法，围绕坚持党的领导、人大制度、统一战线制度、宪法宣誓制度、国家主席任期制度、政府管理制度、地方立法制度、监察制度、中国特色社会主义战略布局、外交政策等作出了重大制度安排，反映了全党、全国人民的共同意志，体现了新时代中国特色社会主义的特征，为党依法执政、完善和发展中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理体制变革提供了坚实的宪法保障。

　　广大法学法律工作者要深刻领会宪法修改的重大意义，把握其深刻内涵和时代意蕴，坚定宪法自信、增强宪法自觉，带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，真正吃透宪法精神、宪法原则、宪法规定，坚决同一切违反宪法的行为作斗争，有力批驳各种错误思潮和观点，做宪法的信仰者、实践者、维护者。任何国家的政治制度都是历史的、具体的，是一个国家或民族的文化传统、历史背景、发展水平、现实情况等共同作用的结果。我们与时俱进修改宪法，是从我国历史和实际出发，顺应世情国情党情深刻变化的必然结果。这次宪法修改得到了全党及全体人民的普遍赞同和高度共识，充分证明党中央对现行宪法部分内容进行适当修改是完全正确和十分必要的;充分证明只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民，广泛发扬民主，不断完善宪法制度，领导人民实施宪法;充分证明中国人民完全有能力构建符合中国国情、推动民族复兴的法律体系，确保党和国家兴旺发达、长治久安。特别是随着中华民族从站起来、富起来迈向强起来，我们更加有自信坚持和发展中国特色社会主义，将党治国理政的新成就新经验融入宪法，推动党和人民的事业始终沿着正确道路前进。大家要清醒地认识到，我们所讲的依宪执政，依据的是中华人民共和国宪法。我们坚定“四个自信”，就要对我国宪法确立的国家指导思想、发展道路、奋斗目标充满自信，对我国宪法确认的中国共产党领导和我国社会主义制度充满自信，对我国宪法确认的我们党领导人民创造的社会主义先进文化和中华优秀传统文化充满自信。

　　特别是要深刻认识到，坚持中国共产党的领导，是我国依宪治国、依宪执政与西方宪政的根本区别。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党领导人民捍卫宪法和法律尊严，宪法也要为坚持党的领导提供有力法治保障。这次宪法修改，明确党的领导是中国特色社会主义制度的本质属性和国体内涵，确认了党在国家政权机构中总揽全局、协调各方的核心地位，为我们党长期执政提供了根本法律依据。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，社会主义法治必须坚持党的领导，同时，党的领导也必须依靠社会主义法治，才能履行好执政兴国的重大职责。从我国法治的发展来看，党的领导、人民当家作主、依法治国是完全可以有机统一的。大家要提高政治站位，坚定正确方向，进一步增强“四个意识”“四个自信”，进一步强化党的领导意识，坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位，维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到法治建设的全过程和各方面，不断完善中国特色社会主义法治体系，推动国家治理体系和治理体制现代化。

　　二、维护宪法权威、推动宪法实施，提升依宪治国、依宪执政能力和水平

　　中国特色社会主义进入新时代，决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化强国新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，对党的执政能力和执政水平提出了新的更高要求。2012年12月，习近平总书记在纪念现行宪法公布实施30周年大会上的重要讲话中强调，要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。推进伟大事业，离不开坚实的宪法保障。要坚持依宪治国、依宪执政，从国家治理体系和治理能力现代化的高度、从巩固党执政基础的高度，贯彻落实宪法的各项原则和制度。要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，实现党治国理政的各项政策和目标。

　　要树立宪法思维，维护宪法尊严。习近平总书记强调，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。宪法思维是法治思维的集中体现、核心内容。坚持依宪执政，就是要维护宪法至上的地位，深刻理解宪法是党的执政地位和执政活动最具权威性的根本依据，时时处处有宪法观念，形成尊重宪法权威、保障宪法实施的优良党风。党首先要带头尊崇和执行宪法，一切活动都在宪法和法律范围内进行，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。各级党组织和党员领导干部都要对宪法保持敬畏之心，尊崇宪法、学习宪法、运用宪法，全面理解宪法规范背后的宪法精神，并将这种精神内化为自己的人生信念和行动准则，在决策、管理、执行和服务的过程中坚持宪法原则，在推进重大改革特别是政治体制改革时坚持“于宪有据”，不断提高依宪治国、依宪执政、依宪改革的能力和水平。

　　要加强宪法实施和监督。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。好的宪法，贵在实施，实施的好，才是好宪法。只有使宪法从文本变为行动、从信仰变为实践，有力保障人民当家作主，有力促进新时代中国特色社会主义事业，宪法的价值才能真正彰显出来。要深化依法治国实践，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施，将国家各项事业纳入依法治国、依宪治国轨道。要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强和改进立法工作，努力使每一项立法都符合宪法精神，保证宪法确立的国家重大制度、原则和规则得到全面实施。要严格依据宪法行使职权，使公权力在宪法法律的制约下，保障公民人身权、财产权、人格权和基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。要完善宪法监督制度，健全监督机制和程序，使宪法监督更加规范、有效;健全宪法解释机制，确保宪法解释适时、准确、可靠;加强备案审查制度和能力建设，增强备案审查的实际效能;引导社会各方积极参与宪法监督，使之具有更加广泛的共识和坚实的基础。

　　要大力开展宪法宣传教育。宪法不仅是一种规范、纲领、制度，也是一种文化、一种强大的精神力量。弘扬宪法精神，增强宪法意识，是全面推进依法治国的灵魂工程。我们设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度，就是要传递宪法信仰、彰显宪法权威、培育宪法文化。要在全党全社会深入开展宪法宣传教育活动，使全体人民成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。特别是要以这次宪法修改为契机，解读好宪法的精神、原则、要义，解读好这次宪法修改的总体要求、重点内容、主要考虑，解读好宪法规定的重大制度和重大事项，引导全社会尊崇宪法、学习宪法、运用宪法，为加强宪法实施和监督营造良好氛围。要丰富宣传教育形式，通过灵活多样的形式和手段、鲜活生动的语言和事例，让文本上的宪法“活起来”“落下去”，走入日常生活、走进人民群众，使广大人民群众真正认识到，宪法是全体公民必须遵循的行为规范，守宪是最基本的义务，违宪是最严重的违法;宪法也是保障基本权利、维护根本利益的武器，进而在内心真正拥护宪法、自觉维护宪法权威。

　　当前，大力推动宪法的学习宣传和贯彻实施，是法学法律界的重要职责使命。中国法学会和各研究会特别是宪法学、法理学、立法学等相关研究会，要深刻把握宪法研究所具有的很强的政治性、理论性、科学性、实践性，认真学习、研究、阐释习近平总书记关于宪法的重要论述和要求，认真研究和阐释我国宪法制定、完善、发展的光辉历程，研究和阐释我国宪法的精髓要义、独特优势和巨大功效，研究和阐释我国宪法和西方“宪政”的本质区别，增强坚持我们自己的宪法发展道路的自觉性和坚定性。要从我国国情和实际出发，以习近平新时代中国特色社会主义思想、特别是其中的法治思想为指导，围绕坚持党的领导、依宪执政和依宪治国、国家领导体制、宪法实施与实现、宪法监督与解释、合宪性审查制度、宪法思维培养、公民权利保障等相关的重大理论和实践问题，组织开展高水平理论研究，不断推出高质量研究成果，丰富和发展中国特色社会主义宪法理论，用正确的宪法理论引导社会思潮、凝聚社会共识。要积极参与宪法宣传教育、特别是宪法修改的解读和宣传工作，普及宪法知识，弘扬宪法精神，积极回应群众关切并做好解疑释惑工作，推动在全社会树立宪法意识、法治意识，坚决维护宪法尊严和权威;同时，要继续推动我国宪法学界“走出去”，支持更多的宪法学者到国外考察访问、参加国际会议、在宪法学国际组织任职等，讲好中国宪法故事，加大宣传我国宪法制度、宪法实践对世界政治文明的重大贡献，提升中国宪法学界的国际影响力和话语权。

　　三、把握党和国家机构改革新形势新要求，加快推进法治政府建设

　　法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分，也是国家治理领域的一场深刻革命。坚持依宪治国、依宪执政，要在党的领导下推进法治政府建设，强化政府依宪施政、依法行政，把政府活动全面纳入法治轨道。党的十九大报告提出，到2035年，在全面建成小康社会的基础上，法治国家、法治政府、法治社会基本建成;到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记强调：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”这些都对加快推进法治政府建设提出了迫切要求。《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。推进新时代法治政府建设，要把握好以下几个着力点：

　　推进法治政府建设，坚持党的全面领导是政治保证。在我国，党是最高政治力量，党的领导是我们的最大制度优势。加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现，贯穿于党治国理政的全过程。这次党和国家机构改革，就是要推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。这是对在新时代加强党的全面领导、统筹设置党政机构、提高党和政府效能进行的顶层设计，对加强党对一切工作的领导作出的制度安排，就是要打破所谓的党政界限，同一件事情弄到一块去干，增强党的领导力，提高政府执行力，理顺党政机构关系，建立健全党中央对重大工作的决策协调机制。在党政关系上，广大法学法律工作者一定要有清醒认识：处理好党政关系，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导，不能简单讲党政分开或党政合一，而是适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，即使党政分工也是相对的、而不是绝对的，对此必须旗帜鲜明、理直气壮。新时代加快建设法治政府，方向一定要正确，政治保证一定要坚强，必须坚持党的全面领导，发挥各级党委的领导核心作用，强化法治政府建设的组织领导，谋划、落实好法治政府建设的各项任务，确保法治政府建设有序推进。

　　推进法治政府建设，职能科学、优化协同是重要前提。改革开放以来，适应经济社会发展需要，党和国家机构改革不断推进，为坚持和发展中国特色社会主义提供了重要体制机制保障。现代治理更加强调整合、协同、高效，更加强调党政群各类机构设置的科学统筹，强调国家机构职能体系的全方位优化和重构。此次机构改革，不局限于国务院或者行政层面的机构改革和职能优化，而是突出系统性、整体性、协同性，力争建立党和国家机构设置和职能配置的基本框架，实现党和国家机构职能优化协同高效。改革不是简单的“合并同类项”，而是坚持大部制改革方向，大力度、大气魄解决相关领域部门职责分散交叉问题，推进政府职能深刻转变;这里的政府，不是狭义的行政机关意义上的政府，而是贯彻实施党的十九大精神、推进党和国家机构改革背景下的政府，也可以称之为“大政府”“广义政府”。这些重大改革举措，是立足于实现“两个一百年”奋斗目标所作的前瞻性、战略性制度安排，是解决改革发展面临的深层次矛盾和新情况新挑战，完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。在这样的大格局中，如何推动各类机构、职能相互衔接、相互融合，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，不断强化与党的领导体系、武装力量体系、群团工作体系等的协同，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加明晰、运行更加高效，需要大家研究的新课题也很多。要紧紧抓住其中的重点难点问题，组织开展战略性、针对性研究，提出切实有效的对策建议，为党和国家机构改革的顺利推进提供有力的学理支撑和法治保障。

　　推进法治政府建设，依宪施政、依法行政是基本要求。法治政府建设最重要、最基本的要求是坚持依法行政。新时代强调“依宪施政”，就是要求行政机关在执法过程中强化宪法思维、提高宪法实施水平，这是对依法行政的进一步深化，也是对依宪治国与依宪执政的具体落实。要发挥宪法对法治政府建设的引领和统帅作用，做好有关法律制定、修改、完善工作，尽快制定、修改有关机构设置和编制管理法律法规，完善国家机构组织法律规范体系，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，在宪法确定的权力结构下，形成科学有效的权力配置、运行、制约和监督体系。要坚持“法无授权不可为”和“法定职责必须为”，全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度，推进各级政府事权规范化、法律化，依宪、依法行使权力、履行职责。要继续依法推进简政放权、放管结合、优化服务，推动政府依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责。要加快建立责权统一、权威高效的依法行政体制，着力解决执法不规范、不严格、不透明、不文明及不作为、乱作为等突出问题;深化综合执法改革，合理配置执法力量，严格规范公正文明执法，实现行政执法和刑事司法有效衔接;健全决策机制和程序，推进政务公开法治化，有效提升行政决策公信力和执行力。我们要组织专家学者广泛参与相关的理论研究、立法调研、咨询论证、法治评估等工作，发挥专业和智力优势，推动政府更好依宪施政、依法行政。

　　推进法治政府建设，执法为民是根本出发点。习近平总书记在第十三届全国人大一次会议闭幕会上的重要讲话中强调，一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。法治政府必然和必须是以人民为中心的服务型政府;落实“一切权力属于人民”的宪法原则，要求执法机关必须执法为民。要坚持以人为本，在执法工作中注重实体与程序并重、形式与效果统一，维护广大人民群众的权利和利益，切实尊重和保障人权。要明确执法权限、细化执法标准、规范执法行为，强化执法机关的责任意识，加大执法责任追究力度。要完善行政调解、行政裁决、人民调解、行政复议等制度，形成公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷。特别是我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，政府工作必须坚持人民导向，为民谋利、为民解忧，在群众最关心的民生问题上有更多更优作为。这次机构改革围绕人民群众普遍关心的教育文化、卫生健康、医疗保障、生态环保、应急管理等领域加大机构调整和优化力度，就是更好保障和改善民生、维护公共安全。我们也要坚持以人民为中心的研究导向，围绕这些重大民生问题开展调查研究、实证分析，努力回应社会发展的法治需求，这是当代法学工作者无可回避的理论责任。

　　同志们!深圳是我国改革开放的“窗口”和“试验田”，多年来承担着为全国改革开放先行先试的重大使命;深圳也是社会主义法治示范区，为法治中国建设创造许多可复制的经验。在全面深化改革、全面依法治国的新时代，改革与法治将发挥更加重要的相辅相成作用。今天，我们相聚在这里，共同探讨“依宪执政与法治政府建设”这个重大课题，既是对改革开放40周年的一种纪念，也是对依法治国40年的有力推进。希望大家抓住这次论坛的难得机会，展开深入的研究讨论和充分的对话交流;也希望广大专家学者积极参与中国法学会组织的相关课题研究、论坛、座谈研讨、“双百”法治宣讲、专题调研等，为在党的领导下全面推进依宪治国和依宪执政、开辟治国理政新境界献计献策、贡献更多聪明才智。

　　最后，预祝论坛取得圆满成功!

　　谢谢大家。