完善我国保障性住房制度的几点建议

卢祖新

　　住房权作为公民的基本权利之一，为世界各国和地区所普遍承认。自新中国成立，尤其是改革开放以来，我国政府为实现公民的住房权进行了诸多探索和努力。至今，我国住房制度大致经历了“福利房——商品房——商品房+保障性住房”三个发展阶段。目前，我国已形成以经适房、廉租房及公租房为主的住房保障体系，并逐步确立了公租房在我国住房保障体系中的主力军地位。

　　保障方式的变迁。通过对包括以租金补贴为主导的美国模式、以政府推进为主导的新加坡模式、政府与市场兼顾的香港模式、以市场为主导的瑞士模式在内的四个不同国家或地区保障性住房制度的比较研究，认为保障性住房的发展一般都经历了由政府集中修建保障性住房到多元化保障方式的变迁。这也启示我国应以多元化的保障方式作为我国保障性住房制度的主流。

　　国家应当承担的住房保障义务。国家之所以应当承担保障公民住有所居的义务，不仅是我国政府履行国际条约、《宪法》等法律规范的要求，同时也是住房权已从人权发展为公民的一项基本权利的当然结论。然而，值得注意的是，公民享有住房权并不意味着政府负有向每一位居民提供完全住房的义务。基于资源的有限性、经济水平发展等情况，政府在事实上也无法给每一位居民均提供住房。故国家承担的保障义务应是有限和适当的义务。据此，课题组认为国家在住房保障方面应当着重履行如下义务：平等提供义务;制度供给义务;多种方式保障的义务;防止“分层与隔离”的义务。

　　拓宽保障性住房的融资渠道。在融资方面，目前我国保障性住房的主要资金来源包括住房公积金贷款、银行开发贷款、社保基金、保险资金融资、企业债券融资、土地融资。但上述融资方式在实践中都存在一些问题，具体表现为：住房公积金贷款支持保障性住房存在产权定位缺失、保障性质定位不明确、使用和投资违背了政策初衷等问题;银行信贷融资模式则存在信贷规模易受限、保障房项目难以符合银行房地产开发贷款标准、抵押担保和抵押物变现困难等问题;社保基金和保险资金则分别存在着纳入保障范围人数少和风险防范薄弱、年收益低的问题;利用政府平台公司发行债券进行融资则会进一步增加地方债务数量，且资金进入地方融资平台后很难予以有效监控，难以保证全部融资专项用于保障性住房建设;土地资产支持下的地方政府融资其实主要依靠土地出让收入，但有关政策对土地出让收入没有明确定位，且能够提取作为保障房建设的土地出让收入比例很低。针对上述几种融资方式运行中存在的问题，报告提出了相应建议，以期在保障房建设中发挥更大的作用。此外，房地产信托投资基金在我国作为一种新型融资模式，因其具有其它融资方式无法比拟的优越性，可以作为破解我国保障房融资瓶颈的选择。

　　完善土地供应机制。在土地供应方面，当前一些地方试点在集体土地上建公租房虽然可以有效缓解公租房建设在土地供应方面的压力，但其在开展过程中却面临诸多法律障碍，这不仅不利于该政策的顺利推广，亦不利于我国保障性住房制度既定目标的实现。详言之，集体土地上建公租房政策不仅违背了《土地管理法》第43条关于集体土地用途的规定及第63条关于集体土地使用权流转的规定，而且在推行过程中亦存在建设主体以集体土地作担保进行融资无法律保障、农民成员权利益易被侵害、城市化后的集体土地之归属面临违宪质疑、各主体之间存在利益冲突而难以平衡等法律问题。为化解前述难题，推动我国保障性住房制度的顺利开展，课题组提出了以下解决路径：修改我国《土地管理法》，在符合特定条件的前提下，允许集体建设用地入市流转，以确保政策的合法性;允许参与主体以集体土地作为担保财产进行融资，以拓宽建设主体的融资能力;对集体土地所有权主体进行法人化改造并以土地股份合作制作为集体土地所有制的实现形式，从而保证农民集体内部决策的民主性和自主性及利益分配的合理性;对《宪法》第10条第1款作出新的合理解释，避免随着城市化的发展，集体土地之归属面临违宪风险;加强政府管制，合理平衡集体经济组织、政府、承租者之间利益冲突。

　　健全分配与退出机制。保障性住房的分配与退出机制关系政府在保障性住房平等提供义务上的实现程度。从我国保障性住房制度在实践中的发展状况来看，我国保障性住房制度下各保障房类型的保障对象逐渐趋同，经适房、廉租房的保障对象将逐渐纳入公租房的保障范围，由此就引发了公租房的保障对象层次划分问题。而在准入条件方面，则存在户籍条件的实质不平等及制度设计标准模糊问题。为最大限度保证公平，课题组认为我国保障性住房的准入程序应严格坚持行政公开原则、效率和公正原则、权利救济原则。在退出程序方面，我国保障性住房政策虽确定了退出原因及退出程序，但是在实践中却存在主管机关及其具体权力规定不明确、缺乏对行政部门业务办理期限的规定、退出过渡期的设定不规范等问题。所以，为保障住房困难群体的利益，课题组建议政府应采取以下措施完善我国保障性住房退出程序：完善规制文本的操作性规定;完善退出听证等权利保障程序;建立信息动态监控平台;建立部门、地域联网机制;综合监督，建立奖惩机制。

　　规范日常管理。随着保障性住房制度在实践中的逐步推广,保障性住房制度的日常管理方面出现的问题也逐渐凸显。尤其是由于保障性住房的产权属性、保障性质、分配监管机构与日常管理机构的二元化，则使得保障性住房在日常运行中所涉法律关系、纠纷类型复杂繁多。概言之，保障性住房日常运营中的纠纷包括行政许可纠纷、租赁合同纠纷、行政处罚纠纷、物业管理纠纷。而前述纠纷又因涉及申请人住房权的可诉性问题、责任主体不明问题、权力的法定性及可诉性问题而难以处理。另一方面，保障性住房的物业管理和社区建设管理作为保障性住房后续管理中的重要环节，在实践中则存在缺乏健全的法律法规、物业服务提供方式单一、物业服务标准不合理、物业服务费用偏低且收缴困难、实施维护及环境治理困难等问题，以至于极大影响了保障性住房的居住质量。为实现保障性住房的可持续发展，课题组展开了类型化分析，针对保障房小区物业管理涉及的问题，建议确立“以管谋建”思路;建立健全物业管理政策法规体系;探索新的物业服务模式;鼓励住户自主管理;制定适合保障性住房小区的物业服务标准;多渠道募集物业管理资金针对保障房小区社区建设涉及的问题，课题组建议：健全、完善公共配套设施服务;充分发挥业主委员会的作用;鼓励居民互助;加强社区文化建设。此外，保障性住房小区的业主构成情形，业主的权利义务及非业主住户的权利义务等问题，也需要予。以明晰并妥善解决。

　　构建多元化纠纷解决机制。实证调研表明，公租房法律关系环节众多，纠纷类型和事由多样化，呈现出“流程长、环节杂、主体多、关系乱”的特点;公租房管理模式存在结构性缺陷，多重法律关系混杂，不利于纠纷的解决;基础性权利尚未达成共识，且多关涉立法和权力的分配，司法权在应对时呈现出无所适从的状态。建议从以下几个方面构建和完善相应地纠纷解决制度。一是正确区分法律关系。以公租房建设、管理和分配这一流程为线索，厘清各个环节存在的法律关系。二是合理确定行政机关和申请人的权利义务。行政机关在保障性住房建设、配租和管理环节主要享有许可审批权、租金定价(变更)权、监督检查权、终止许可(解除合同)权以及处罚权等职权职责。申请人(承租人)享有申请权、陈述申辩的权利、监督举报的权利、退租的权利、优先承租与优先购买的权利 。申请人应当承担的义务包括：如实陈述、全面履行合同、及时报告及退出、合法使用房屋、不得转租转借等义务。三是尊重规律，摆脱诉讼中心主义的窠臼，构建多元化纠纷解决机制。美国等国家的经验表明，仲裁、调解、小型审判、早期中立评估等ADR机制(替代性纠纷解决机制)是有效解决社会保障或者与立法、政策密切相关纠纷的路径。公租房的建设、管理和运行，关涉到国家权力结构、资源分配、财政划拨等宪法性的重大问题，纠纷双方若只着眼于“是非对错”，则很难在现有的制度框架内求得问题的解决。建议参照美国在社会保障领域广泛适用的ADR制度和法国的调解专员制度，构建公租房法律纠纷仲裁制度。由法院、财政、房管等部门以及其他法律界的专业人士组成公租房仲裁委员会，委员会的职能包括化解纠纷和向政府提出建议。由此将涉及立法、行政领域而司法不宜介入的事项纳入制度化的解决渠道。