《应对气候变化的国内法律机制研究》成果要报

西南政法大学应用法学院 廖建凯

　　一、气候变化问题的本质、原因与应对路径

　　明确气候变化问题的本质、原因与应对路径，可以为应对气候变化国内法律机制的构建指明方向。

　　1.气候变化问题的本质和原因

　　气候变化是指由人类活动直接或间接地改变全球大气成分而引发的大气冷、暖、干、湿等特征相对于某一时期的持续性变化。人类活动向大气中排放过量的温室气体是导致当前气候变化的主要原因，而大气中温室气体的增加主要是由于人类大规模的使用化石燃料；人类对土地用途的改变也可以在一定程度上影响气候变化。气温升高、冰川融化、海平面上升和极端气象事件频发是气候变化的基本表现，这些变化给生态系统和人类社会带来了现实的和不可预测的不利影响。为了避免气候的进一步变化，人类必须减少温室气体排放、降低大气中温室气体的浓度;面对已经和可能发生的气候变化及其影响，人类必须提高适应气候变化的能力。

　　2.应对气候变化的基本路径

　　减少温室气体排放源和增加温室气体吸收汇，以减缓气候变化;提高生态系统和人类社会适应气候变化的能力，以适应气候变化，是人类应对气候变化的两条基本路径。尽管减缓气候变化和适应气候变化，在责任主体、问题指向、具体措施、目标效果等方面存在着差异，二者不能相互替代；但减缓气候变化和适应气候变化，在“减损”上目标一致、在很多领域相互促进，可以统合在可持续发展框架之下。

　　二、应对气候变化的国内外压力及相关立法现状

　　应对气候变化的国内外压力及相关立法现状，为构建应对气候变化国内法律机制提供了必要性前提。

　　1.我国应对气候变化的内生压力

　　气温升高、冰川融化、海面上升、降水改变和极端气象事件频发等气候变化现象已经在我国显现，并对我国的农业生产、生态系统、水资源、海岸带和医疗健康等领域带来一系列不利影响。人口众多、经济发展水平不高、气候条件较差、生态环境脆弱等特点，使我国易受气候变化的不利影响，面临着适应气候变化的紧迫任务。未来经济社会发展，将使我国能源需求进一步增长、温室气体的排放量将持续增加，我国面临着控制温室气体排放的巨大压力。

　　2.我国应对气候变化的外部压力

　　作为发展中国家，我国不需要承担强制性的国际减排义务，但根据已有的气候变化国际法律文件，我国仍须承担应对气候变化相关信息的收集与通报、参与应对气候变化的国际合作等义务。无论是积极应对气候变化的欧盟和日本，还是消极参与应对气候变化国际合作的美国，都主张中国、印度等发展中大国应当承担更多的责任。发展中大国正被日益推上承担减排责任的中心位置，我国在气候变化问题上面临的国外压力将越来越大。

　　3.我国应对气候变化相关立法现状

　　目前，我国还没有应对气候变化的专门立法，与应对气候变化相关的法律规定主要体现在环境保护法、能源法、产业法和灾害防御法等法律部门或法律领域之中，内容涉及环境保护、能源利用、产业过程和自然灾害防御等生产生活的诸多方面，在一定程度和范围内为我国应对气候变化提供了有力的法律支持。

　　由于现行应对气候变化相关法律规定制定比较早，并且多从本部门或行业的角度出发，我国应对气候变化相关立法存在着立法理念滞后、法律体系不健全和应对制度欠完善等问题，无法满足应对气候变化的新需要。立法理念滞后表现在：有些法律的立法目的还停留在促进和适应社会主义现代化建设之上；现行相关立法偏重于减缓气候变化而忽视适应气候变化，并且减缓气候变化立法偏重于减源，而适应气候变化立法偏重于社会适应能力的提高。法律体系不健全主要表现在：综合性应对气候变化法缺失；减缓和适应立法未并重而使法律体系失衡;在减缓和适应立法的某些领域还存在着法律空白或需要加强的地方。法律制度欠完善主要表现在温室气体排放交易制度、碳排放标识制度、应对气候变化信息公开制度等相关立法或过于抽象或效力层级太低。

　　三、应对气候变化国内法律机制的一般理论

　　应对气候变化国内法律机制要以应对气候变化的基本路径为出发点，以法律机制理论为指导。

　　1.法律机制理论

　　法律机制是由密切联系的法律规范、法律制度构成的有机系统，表现为规范体系和制度体系的内在功能和外在作用；法律机制是有机系统与动态过程的统一体，它从联系而非孤立，从动态而非静态的角度上关注法律在现实社会中的运行过程和运行效果。

　　2.应对气候变化国内法律机制的界定

　　将法律机制理论与应对气候变化的实践相结合，“应对气候变化国内法律机制”可以概括为：对国内减缓和适应气候变化过程中产生的社会关系，进行调整的法律规范和法律制度构成的有机联系综合体。这些法律规范与应对气候变化的基本路径相对应，由“一体、两翼、四向”的相关法律规范构成应对气候变化法律体系(“一体”是指综合性应对气候变化法，“两翼”是指减缓性气候变化法和适应性气候变化法，“四向”是指指向减排的减缓性气候变化法、指向增汇的减缓性气候变化法和指向增强社会适应能力的适应性气候变化法、指向增强生态系统适应能力的适应性气候变化法)。这些法律制度应当包括气候变化风险评估制度、应对气候变化战略规划制度、温室气体排放交易制度、气候变化信息收集与发布制度、应对气候变化共同参与制度和应对气候变化资金支持制度等。

　　应对气候变化国内法律机制中的法律规范和制度之间不是彼此孤立的，而是有机联系的，共同组成应对气候变化的法律规范体系和制度体系;它们不是静止不动的，而是与气候变化及其影响的发生发展相对应，共同构成应对气候变化的动态过程。

　　四、构建我国应对气候变化国内法律机制的设想

　　根据“应对气候变化国内法律机制”的定义，结合我国应对气候变化的实践和相关立法现状，构建我国应对气候变化国内法律机制要完善应对气候变化法律体系，同时构建应对气候变化组织体系和法律制度体系。

　　1.完善应对气候变化法律体系

　　构建“一体、两翼、四向”型应对气候变化法律体系，在制定综合性应对气候变化法的同时，适时修改和完善与减缓和适应气候变化相关的法律法规。

　　综合性应对气候变化法，作为统领和协调各类应对气候变化法律法规的综合性、基础性法律，应当以维护生态系统稳定、保障人身财产安全和促进社会协调发展为目的，以减适并重(减缓与适应相并重)、共同参与(政府、企业和公众共同参与)和协调发展(环境、经济和社会协调发展)为基本原则。

　　减缓性气候变化法包括指向温室气体减排的减缓性气候变化法和指向温室气体增汇的减缓性气候变化法两大部分，涵盖能源利用、工业过程和森林碳汇、土壤固碳等多个方面。适应性气候变化法由指向人类社会的适应性气候变化法和指向生态系统的适应性气候变化法两大部分构成，涵盖农业适应、水资源适应、海岸带适应、气象灾害防御和生境保护、物种保护等多个方面。要在立法理念、法律制度等方面具体修改完善《环境保护法》《可再生能源法》《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《森林法》《农业法》《自然保护区条例》《气象灾害防御条例》和《自然灾害救助条例》等法律规范。

　　2.构建应对气候变化的组织体系

　　应对气候变化组织体系既是应对气候变化相关立法规定的重要内容，又是应对气候变化国内法律机制有效运行的组织保障。政府、企业和公众是应对气候变化组织体系的三个方面。以政府为主导的应对气候变化管理体制，应当由“应对气候变化委员会+应对气候变化主管部门+应对气候变化分管部门+应对气候变化地方机构+应对气候变化专家咨询组”构成。企业及其行业协会、公众及其自治组织，一方面有义务积极参与应对气候变化的行动和应对气候变化政策的落实;另一方面依法享有应对气候变化相关信息的知情权，应对气候变化事务的参与权、建议权和监督权。

　　3.发展应对气候变化法律制度体系

　　应对气候变化法律制度体系，是应对气候变化国内法律机制的基石，它应当由预防控制性制度和支持保障性制度组成。预防控制性制度旨在预防和控制气候变化风险，是以维护生态系统稳定、保障人身财产安全和促进社会协调发展为目的的法律制度。预防控制性制度主要由气候变化风险评估制度、气候变化战略规划制度和温室气体排放交易制度构成。支持保障性制度是旨在为应对气候变化其他法律制度的实施，提供信息和人财物等方面的支持和保障的法律制度。支持保障制度主要由气候变化信息收集与发布制度、应对气候变化共同参与制度和应对气候变化资金支持制度构成。

　　总之，由于应对气候变化涉及的事项非常广泛，构建我国应对气候变化国内法律机制将是一项长期复杂的系统工程。短时间内建立起应对气候变化的法律体系、组织体系和制度体系非常困难，但可以以制定综合性应对气候变化法为突破口。通过综合性应对气候变化法的制定，确立应对气候变化的管理体制，明确政府、企业和公众应对气候变化的基本权利(权力)和义务(职责)、建立应对气候变化的基本制度；同时以综合性应对气候变化法为指导，适时修改完善与减缓和适应气候变化相关的法律法规。